Share PDF

Search documents:
  Report this document  
    Download as PDF   
      Share on Facebook

KONSEP DASAR PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat

:

1.Menjelaskan latar belakang pelayanan publik.

2.Menjelaskan Arti Penting Manajemen Pelayanan

3.Menguraikan Pengembangan Model Manajemen Pelayanan

4.Menjelaskan Hakikat Pelayanan Publik

5.Menjelaskan Azas Pelayanan Publik

6.Menjelaskan Prinsip Pelayanan Publik

7.Menjelaskan Standar Pelayanan Publik

8.Menguraikan Pola Penyelenggaraan Pelayanan Publik

1

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari latar belakang pelayanan publik, arti penting manajemen pelayanan, pengembangan model manajemen pelayanan, dan hakikat pelayanan publik. Selian itu juga akan dipelajari tentang azas pelayanan publik, prinsip pelayanan publik serta standar pelayanan publik. Dan pada bagian akhir akan dijelaskan tentang pola penyelenggaraan pelayanan publik.

Pokok Bahasan

Konsep Dasar Pelayanan Publik

A. Latar Belakang Pelayanan Publik

Memahami pelayanan publik di Indonesia tidak lepas dari model birokrasi yang dikembangkan. Ia berjalan semenjak sejarah pra Indonesia sampai saat ini. Pada setiap paruh sejarah, masing- masing memiliki karakternya sendiri.

Akar historis dinamika birokrasi di Indonesia dimulai masa kerajaan, penjajahan, Orde Lama, Orde Baru sampai Reformasi (Dwiyanto, 2006, Said, 2007). Berikut ini adalah ringkasan kesejarahan birokrasi Indonesia.

2

Dalam sistem kerajaan, birokrasi pemerintahan dikembangkan sesuai dengan kebutuhan raja (the king assessment). Di antara ciri-cirinya adalah penguasa menganggap dan menggunakan administrasi publik sebagai urusan pribadi sekaligus perluasan rumah tangga istananya, tugas pelayanan ditujukan kepada pribadi raja, gaji para pegawai adalah kewenangan raja, para pejabat kerajaan dapat bertindak sekehendak hatinya terhadap rakyat. Di dalam struktur birokrasi kerajaan Jawa, sistem pemerintahan diatur secara terpusat dan bersifat otokratis, segala kekuasaan terkonsentrasi pada level pemerintahan kerajaan. Struktur politik kekuasaan yang berlaku dalam kesultanan merupakan satu lingkaran konsentris, lingkaran yang paling dalam adalah sultan dan lembaga kraton.

Birokrasi pada masa penjajahan ditandai dengan pengenalan sistem administrasi kolonial dan birokrasi modern. Birokrasi pemerintahan kolonial Belanda menempatkan Ratu Belanda sebagai puncak kepemimpinan. Dengan begitu, kebijakan pemerintahan di negara jajahan Indonesia, Ratu Belanda menyerahkan kepada wakilnya, yakni seorang gubernur jenderal. Ada beberapa pembaharuan sistem manajemen birokrasi (birokrasi modern) tetapi secara subtansial sebenarnya tidak mengubah corak birokrasi pemerintahan dalam berhubungan dengan publik. Terpusatnya sistem birokrasi saat itu ditandai dengan rendahnya inisiatif dan peran dari birokrasi pemerintahan lokal, sebab semua

3

inisiatif kebijakan dan otoritas formal berasal dari pemerintahan pusat.

Birokrasi pada era Orde Lama ditandai dengan berakhirnya penjajahan yang membawa perubahan sosial politik signifikan bagi berlangsungnya birokrasi pemerintahan. Ada perubahan bentuk negara dari negara kesatuan yang berdasarkan UUD 1945 menjadi negara federal atau negara serikat yang berdasarkan konstitusi RIS pada 1950. Pemerintah pernah menggunakan bentuk pemerintahan parlementer dan sistem multi partai pada tahun 1950-1959 dan mengakibatkan konsekuensi adanya reshuffle kabinet dalam tempo cepat. Masa pemerintahan parlementer memunculkan persaingan dan sistem kerja yang tidak sehat di dalam birokrasi. Birokrasi menjadi tidak profesional dalam menjalankan tugas-tugasnya, tidak mempunyai kemandirian, dan tidak pernah melaksanakan program kerjanya karena seringnya pergantian pejabat dan partai politik yang menguasai birokrasi tersebut.

Birokrasi pada masa Orde Baru sering dikatakan sebagai puncak dari buruknya birokrasi di Indonesia saat pemerintahan masa ini menerapkan sentralisme birokrasi. Sentralisasi birokrasi telah menyebabkan birokrasi terjebak sebagai pengembang kultur organisasi yang lebih berorientasi vertikal-paternalistik. Pelayanan birokrasi pasca jatuhnya pemerintahan Orde Baru tidak membuat pelayanan publik semakin baik, tetapi kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi semakin rendah. Memburuknya kualitas birokrasi di Indonesia tersebut tercermin dari meningkatnya skor birokrasi dan

4

“nilai merah” dalam praktik birokrasi. Berdasarkan laporan dari The World Competitiveness Yearbook (1999), birokrasi pelayanan publik Indonesia berada pada kelompok negara yang memiliki indeks competitiveness paling rendah di antara lainnya.

Memasuki masa reformasi, pelayanan birokrasi pemerintah tidak banyak mengalami perubahan secara signifikan. Beberapa perilaku aparat birokrasi masih menunjukkan rendahnya derajat akuntabilitas, responsivitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Ide reformasi yang menginginkan agar birokrasi lebih bersifat transparan, terbuka, dan jujur masih jauh dari harapan. Kultur kekuasaan juga masih sering dijumpai dalam aparat birokrasi pada era reformasi ini. Masih melembaganya kultur feodal dalam birokrasi adalah terkait dengan masih lemahnya kontrol masyarakat terhadap praktrik-praktik tersebut.

B. Arti Penting Manajemen Pelayanan

Ada beberapa hal yang mengakibatkan menajemen pelayanan menjadi suatu hal yang sangat penting sehingga kita harus mempelajarinya, di antara adalah sebagai berikut:

1.Dengan berlakunya Undang-undang No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah dan Undang-undang No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Daerah dan Pemerintah Pusat, akan semakin banyak aktivitas pelayanan yang harus ditangani oleh Daerah. Dengan demikian Aparat di

5

Daerah dituntut untuk dapat memahami dan mempraktikan ilmu manajemen pelayanan.

2.Meskipun kedua Undang-Undang tersebut kemudian derivisi dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang- undang 33 Tahun 2004, akan tetapi tanggung jawab pelayanan yang diemban oleh Daerah masih sangat besar.

3.Globalisasi dan berlakunya era perdagangan bebas menyebabkan batas-batas antara negara menjadi kabur dan kompetisi menjadi sangat ketat. Hal ini menuntut kemampuan manajemen pelayanan yang sangat tinggi untuk dapat tetap eksis dan mampu bersaing.

C. Pengembangan Model Manajemen Pelayanan

Kebijakan manajemen Pelayanan Umum dan Pelayanan Perizinan, Manajemen pelayanan publik atau pelayanan umum di Indonesia diatur dalam beberapa peraturan sebagai berikut:

1.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara 90/MENPEN/ 1989 tentang Delapan Program Strategis Pemicu Pendayagunaan Administrasi Negara. Di antara delapan program strategi ini salah satu diantarannya adalah tentang penyederhanaan pelayanan umum.

2.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 1/ 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum. Ini adalah merupakan pedoman bagi seluruh aparat pemerintah

6

dalam penyelenggaraan pelayanan umum, yang antara lain mengatur tentang azas pelayanan umum, tatalaksana pelayanan umum, biaya pelayanan umum, dan penyelesaian persoalan dan sengketa.

3.Instruksi Presiden Nomor 1/1995 tentang perbaikan dan peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemerintah Kepada Masyarakat. Inpres ini merupakan instruksi dari presiden Republik Indonesia kepada Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara untuk mengambil langkah-langkah yang terkoordinasi dengan Departemen/ Instansi Pemerintah baik di pusat maupun daerah untuk memperbaiki dan meningkatkan mutu pelayanan Aparatur Pemerintah kepada masyarakat baik yang menyenangkan penyelenggaraan pelayanan pemerintah, pembangunan maupun kemsyarakatan.

4.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 06/1995 tentang Pedoman Penganugrahan penghargaan Abdistya bhakti bagi Unit Kerja/ Kantor Pelayanan Percontohan;

5.Instruksi Menteri Dalam Negeri Nomor 20 Tahun 1996. Di sini Gubernur KDH TK I dan Bupati/ Walikotamadya KDH TK. II di seluruh Indonesia diinstruksikan untuk: (a) mengambil langkah- langkah penyederhanaan perizinan beserta pelaksanaanya, (b) memberikan kemudahan bagi masyarakat yang melakukan kegaitan di bidang usaha, dan (c) menyusun buku petunjuk pelayanan perizinan di daerah.

7

6.Surat Edaran Direktur Jendral PUOD Nomor 503/125/PUOD Tanggal 16 Januari 1996. Dalam surat edaran ini seluruh Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota di Indonesia diperintahkan untuk membentuk unit pelayanan terpadu pola satu atap secara bertahap, yang operasionalnya dituangkan dalam Keputusan Bupati/ Walikotamadya Kepala Daerah Tingkat II.

7.Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/ 757/ OTDA Tanggal 8 Juli 2002 tentang Pelaksanaan Kewenangan Wajib dan Standar Pelayanan Minimal.

8.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara (Kep. MENPAN) Nomor 63/2003 Tentang Pedomanan Penyelenggaraan Pelayanan;

9.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 25/2004 Tentang Transparansi dan Akuntabilitas Pelayanan;

10.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 118/ 2004 Tentang Penanganan Pengaduan Masyarakat;

11.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 119/2004 tentang Pemberian Tanda Penghargaan ‘Citra Pelayanan Prima’

D. Hakikat Pelayanan Publik

Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2004 menyatakan bahwa Hakikat pelayanan publik adalah pemberian pelayanan prima

8

kepada masyarakat yang merupakan perwujudan kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat.

E. Azas Pelayanan Publik

Untuk dapat memberikan pelayanan yang memuaskan bagi pengguna jasa, penyelenggaraan pelayanan harus memenuhi azas pelayanan sebagai berikut (Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2004)

a.Transparansi

Bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta mudah dimengerti.

b.Akuntabilitas

Dapat dipertanggungjawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

c.Kondisional

Sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisien dan efektifitas;

d.Partisipasif

Mendorong peran serta masyarakat dalam penyelenggaraan pelayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat;

9

e.Kesamaan Hak

Tidak diskriminatif dalam arti tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender dan status ekonomi;

f.Keseimbangan Hak Kewajiban

Pemberi dan penerima pelayanan publik harus memenuhi hak dan kewajiban masing-masing pihak.

F. Prinsip Pelayanan Publik

Penyelenggara pelayanan publik perlu memperhatikan dan menerapkan prinsip, standar, pola penyelenggara, biaya, pelayanan bagi penyandang cacat, lanjut usia, wanita hamil dan balita, pelayanan khusus , biro jasa pelayanan, tingkat kepuasan masyarakat, pengawasan penyelenggaraan, penyeselesaian pengaduan sengketa, serta evaluasi kinerja penyelengara pelayanan publik. Secara keseluruhannnya akan dijelaskan di bawah ini.

Adapaun prinsip pelayanan publik didalam Keputusan MENPAT Nomor 63 tahun 2003 disebutkan bahwa penyelenggaraan pelayanan harus memenuhi beberapa prinsip sebagai berikut:

a.Kesederhanaan

Prosedur pelayanan publik tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakaan

b.Kejelasan

10

Kejelasan ini mencakup kejelasan dalam hal:

1)Persyaratan teknis dan administrasi pelayanan publik;

2)Unit Kerja/ pejabat yang berwenang dan bertanggungjawab dalam memberikan pelayanan dan penyelesaian keluhan/ persoalan/ sengketa dalam pelaksanaan pelayanan publik;

3)Rincian biaya pelayanan publik dan tata cara pembayaran;

4)Kepastian Waktu

c.Kepastian Waktu

Pelaksanaan pelayanan publik dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan;

d.Akurasi

Produk pelayanan publik diterima dengan benar, tepat, dan sah.

e.Keamanan

Proses dan produk pelayanan publik memberikan rasa aman dan kepastian hukum;

f.Tanggung jawab

Pimpinan penyelenggara pelayanan publik atau pejabat yang ditunjuk bertanggungjawab atas penyelenggaraan pelayanan dan penyelesaian keluhan/ persoalan dalam pelaksanaan pelayanan publik;

g.Kelengkapan sarana dan prasana

Tersediannya sarana dan prasarana kerja, peralatan kerja dan pendukung lainnya yang memadai termasuk penyediaan sarana teknologi telekomunikasi dan informatika (telematika);

h.Kemudahan Akses

11

Tempat dan lokasi serta sarana pelayanan yang memadai, mudah dijangkau oleh masyarakat, dan dapat memanfaatkan teknologi telekomunikasi dan informatika;

i.Kedisiplinan, Kesopanan dan Keramahan

Pemberi pelayanan harus bersikap disiplin, sopan dan santun, ramah, serta memberikan pelayanan dengan ikhlas;

j.Kenyamanan

Lingkungan pelayanan harus tertib, teratur, disediakan ruang tunggu yang nyaman, bersih, rapi, lingkungan yang indah dan sehat serta dilengkapi dengan fasilitas pendukung pelayanan, seperti parkir, toilet, tempat ibadah dan lain-lain.

G. Standar Pelayanan Publik

Setiap penyelenggara pelayanan publik harus memiliki standar pelayanan dan dipublikasikan sebagai jaminan adanya kepastian bagi penerima pelayanan. Standar pelayanan merupakan ukuran yang dibakukan dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang wajib ditaati oleh pemberi dan atau penerima pelayanan Menurut Keputusan MENPAN Nomor 63 Tahun 2004, standar pelayanan, sekurang-kurangnya meliputi:

a.Prosedur Pelayanan

Prosedur pelayanan yang diberlakukan bagi pemberi dan penerima pelayanan termasuk pengaduan;

b.Waktu penyelesaian

12

Waktu penyelesaian yang ditetapkan sejak saat pengajuan permohonan sampai dengan penyelesaian pelayanan termasuk pengaduan;

c.Biaya Pelayanan

Biaya/ tarif pelayanan termasuk rinciannya yang ditetapkan dalam proses pemberian pelayanan.

d.Produk pelayanan

Hasil pelayanan yang akan diterima sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan;

e.Sarana dan Prasarana

Penyediaan sarana dan prasarana pelayanan yang memadai oleh penyelenggara pelayanan publik;

f.Kompetensi petugas pemberi pelayanan

Kompetensi petugas pemberi pelayanan harus ditetapkan dengan tepat berdasarkan pengetahuan, keahlian, keterampilan, sikap, dan prilaku yang dibutuhkan.

H. Pola Penyelenggaraan Pelayanan Publik

Dalam kaitannya dengan pola pelayanan, Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004 menyatakan adanya empat pola pelayanan yaitu:

a.Fungsional

Pola pelayanan publik diberikan oleh penyelenggara pelayanan, sesuai dengan tugas , fungsi dan kewenangan;

13

b.Terpusat

Pola pelayanan publik diberikan secara tunggal oleh penyelenggara pelayanan terkait lainnya yang bersangkutan;

c.Terpadu

Pola penyelenggaraan pelayanan publik terpadu dibedakan menjadi dua, yaitu:

1)Terpadu satu atap

Pola pelayanan terpadu satu atap diselengarakan dalam satu tempat yang meliputi berbagai jenis pelayanan yang tidak mempunyai keterkaitan proses dan dilayani melalui beberapa pintu. Terhadap jenis pelayanan yang sudah dekat dengan masyarakat tidak perlu di satu atapkan;

2)Terpadu satu pintu

Pola pelayanan terpadu satu pintu diselenggarakan pada satu tempat yang meliputi berbagai jenis pelayanan yang memiliki keterkaitan proses dan dilayani melalui satu pintu.

d.Gugus tugas

Petugas pelayanan publik secara perorangan atau dalam bentuk gugus ditempatkan pada instansi pemberi pelayanan dan lokasi

pemberian palayanan tertentu;

Selain pola pelayanan sebagaimana yang telah disebutkan tersebut di atas, instansi yang melakukan pelayanan publik dapat mengembangkan pola penyelengaaraan pelayanan sendiri dalam rangka upaya menemukan dan menciptakan inovasi peningkatan pelayanan publik.

14

I. Bahan Bacaan

1.Ratminto & Septi, atik winarsih. 2007.Manajemen Pelayanan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

2.Halim, abdul & Damayanti, theresia. 2007. Pengelolaan Keuangan Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

3.Halim, abdul. 2007. Akuntansi dan Pengendalian Keuangan Daerah. Yogyakarta: UUP Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

4.Halim, abdul & Subiyanto, ibnu. 2008. Analisis Investasi (Belanja Modal) Sektor Publik-Pemerintaha Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

5.Bastian , indra.2006. Sistem Perencanaan & Penganggaran Pemerintah Daerah &Indonesia. Jakarta: Penerbit Salemba Empat.

6.Mahmudi. 2007. Analisis Laporan Keuangan Pemerintahan Daerah. Yogyakarta. Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

II. Pertanyaan Kunci

1.Sebutkan faktor penyebab mengapa pelayanan publik itu diperlukan.

2.Uraikan prinsip pelayanan publik.

3.Jelaskan perbedaan dan titik tekan dari tiap konsep pelayanan publik.

4.Uraikan fungsi standar pelayanan publik.

15

5.Jelaskan tentang pola penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia.

16

PENGUKURAN

KINERJA

PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan Latar Belakang Pengukuran Pelayanan Publik.

2.Menjelaskan Konsep Pengukuran Kinerja Pelayanan Publik

3.Menjelaskan Standar Pelayanan Minimal

17

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari latar belakang pengukuran, konsep pengukuran kinerja pelayanan publik serta standar pelayanan minimal.

Pokok Bahasan

Pengukuran Kinerja Pelayanan Publik

A. Latar Belakang Pengukuran

Pengukuran kinerja pelayanan publik seringkali dipertukarkan dengan pengukuran kinerja pemerintah. Hal ini tidaklah terlalu mengherankan karena pada dasarnya pelaynan publik memang menjadi tanggung-jawab pemerinatah. Dengan demikian, ukuran kinerja pemerintah dapat dilihat dari kinerjanya dalam menyelenggarakan pelayanan publik. Demikian juga dengan organisasi swasta, kinerja pelayanan organisasi tersebut swasta sering dilihat sebagai kinerja pelaynan organisasi tersebut karena memang organisasi tersebut mejalankan pelayanan. Sehingga apabila organisasi tersebut menyelenggarakan pelayanan dengan baik, maka kinerja organisasi dapat dianggap baik. Dengan demikian kinerja organisasi dan kinerja pelayanan sesuatu organisasi ibarat dua sisi dari satu mata uang yang sama.

18

B. Konsep Pengukuran Kinerja Pelayanan Publik

Berdasarkan review literatur diketemukan adanya beberapa indikator penyusun kinerja. Indikator-indikator ini sangat bervariasi sesuai dengan fokus dan konteks penelitian yang dilakukan dalam proses penemuan dan penggunaan indikator tersebut. Beberapa diantara indikator tersebut antara lain adalah sebagai berikut:

1.McDonald & Lawton (1977): output oriented measures throughput, efficiency, effectiveness.

a.Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.

b.Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.

2.Salim & Woodward (1992): economy, efficiency, effectiveness, equity.

a.Economy atau ekonomis adalah penggunaan sumberdaya yang sesedikit mungkin dalam proses penyelenggaraan pelayanan publik.

b.Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara

19

masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.

c.Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.

d.Equity atau keadilan adalah pelayanan publik yang diselenggarakan dengan memperhatikan aspek-aspek kemerataan.

3.Lenvinne (1990):responsiveness, responsibility, accountability.

a.Responsiveness atau responsivitas ini mengukur daya tanggap providers terhadap harapan, keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.

b.Responsibility atau responsibilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa jauh proses pemberian pelayanan publik itu dilakukan dengan tidak melanggar ketentuan- ketentuan yang telah ditetapkan.

c.Accountability atau akuntabilitas adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pelayanan dengan ukuran-ukuran eksternal yang ada di masyarakat dan dimiliki oleh stake holders, seperti nilai dan norma yang berkembang dalam masyarakat.

4.Zeithaml, Parasuraman & Berry (1990): tangibles, reliability, responsiveness, assurance, emphaty.

20

a.Tangibles atau ketampakan fisik, artinya petampakan fisik dari gedung, peralatan, pegawai, dan fasilitas-fasilitas lain yang dimiliki oleh proveders.

b.Reliability atau reliabilitas adalah kemampuan untuk menyelenggarakan pelayanan yang dijanjikan secara akurat.

c.Responsiveness atau responsivitas adalah kerelaan untuk menolong customers dan menyelenggarakan pelayanan secara ikhlas.

d.Assurance atau kepastian adalah pengetahuan dan kesopanan para pekerja dan kemampuan mereka dalam memberikan kepercayaan kepada customers.

e.Emphaty adalah perlakuan atau perhatian pribadi yang diberikan oleh providers kepada customers.

5.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004: Asas Pelayanan.

a.Transparansi

b.Akuntabilitas

c.Kondisional

d.Partisipatif

e.Kesamaan hak

f.Keseimbangan hak dan kewajiban.

6.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara nomor 63 Tahun 2004: Prinsip Pelayanan Publik.

a.Kesederhanan

b.Kejelasan

21

c.Kepastian Waktu

d.Akurasi

e.Keamanan

f.Tanggung jawab

g.Kelengkapan sarana dan prasarana

h.Kemudahan akses

i.Kedisiplinan, kesopanan dan keramahan

j.Kenyamanan

7.Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2004: Satndar pelayanan publik.

a.Prosedur Pelayanan

b.Waktu penyelesaian

c.Biaya pelayanan

d.Produk pelayanan

e.Sarana dan Prasarana

f.Kompetisi petugas pemberi pelayanan

8.Gibson, Ivancevich & Donnelly (1990): Kepuasan, efisiensi, produksi, perkembangan, keadaptasian, dan kelangsungan hidup.

a.Kepuasan, artinya seberapa jauh organisasi dapat memenuhi kebutuhan anggotanya.

b.Efisiensi adalah perbandingan terbaik antara keluaran dan masukan.

22

c.Produksi adalah ukuran yang menunjukkan kemampuan organisasi untuk menghasilkan keluaran yang dibutuhkan oleh lingkungan.

d.Keadaptasian adalah ukuran yang menunjukkan daya tanggap organisasi terhadap tuntutan perubahan yang terjadi di lingkungannya.

e.Pengembangan adalah ukuran yang mencerminkan kemampuan dan tangungjawab organisasi dalam memperbesar kapasitas dan potensinya untuk berkembang.

Sebagaimana dapat dicermati dalam review tersebut diatas, indikator-indikator kinerja sangat bervariasi. Akan tetapi dari sekian banyak indikator tersebut, kesemuanya dapat dikelompokkan menjadi dua, yaitu indikator kinerja yang berorientasi pada proses dan indikator yang berorientasi pada hasil. Adapun pengelompokkan indikator-indikator tersebut menjadi dua sudut pandang atau orientasi dapat dilihat dalam 1 di bawah ini:

Tabel 1.

Perbandingan Indikator Pelayanan Publik

PAKAR

 

 

INDIKATOR

 

 

 

Orientasi Hasil

 

Orientasi Proses

McDonald

&

a.

Efficiency,

 

 

Lawton (1977)

 

b.

Effectiveness

 

 

Salim

&

a.

Economy,

 

 

Woodward (1992)

b.

Efficiency,

 

 

 

 

c.

Effectiveness,

 

 

 

 

d.

Equity.

 

 

Lenvinne (1990)

 

 

 

a.

Responsivitas,

 

 

 

 

b.

Responsibilitas,

23

PAKAR

 

INDIKATOR

 

 

Orientasi Hasil

 

Orientasi Proses

 

 

 

c.

Akuntabilitas.

Zeithaml,

a.

Tangibles

a.

Reliability,

Parasuraman &

 

 

b.

Responsiviness,

Berry (1990)

 

 

c.

Assurance,

 

 

 

d.

Empathy.

Keputusan

a.

Waktu

a. Prosedur

MENPAN Nomor

 

penyelesaian

 

pelayanan

63/2004: Standar

b.

Biaya pelayanan

b. Sarana dan

Pelayanan

c.

Produk

 

prasarana

Publik

 

pelayanan

c. Kompetensi

 

 

 

 

petugas pemberi

 

 

 

 

pelayanan

Keputusan

 

 

a.

Transparansi

MENPAN Nomor

 

 

b.

Akuntabilitas

63/2004: Asas

 

 

c.

Kondisional

Pelayanan

 

 

d.

Partisipatif

Publik

 

 

e.

Kesamaan hak

 

 

 

f.

Keseimbangan hak

 

 

 

 

dan kewajiban

Keputusan

a.

Ketepatan Waktu

a.

Kesederhanaan,

MENPAN Nomor

b.

Akurasi

b.

Kejelasan,

63/2004: Prinsip

 

 

c.

Keamanan,

Pelayanan

 

 

d.

Keterbukaan,

Publik

 

 

e.

Tanggung jawab,

 

 

 

f.

Kelengkapan

 

 

 

 

sarana dan

 

 

 

 

prasarana

 

 

 

g. Kenyamanan

 

 

 

h.

Kedisiplinan,

 

 

 

i.

Kesopanan dan

 

 

 

 

keramahan

 

 

 

j.

Kemudahan akses

Gibson Ivancevich

a.

Kepuasan

a.

Perkembangan

&

b.

Efisiensi

b.

Keadaptasian

Donnelly (1990)

c.

Produksi

c.

Kelangsungan

 

 

 

 

24

PAKAR

 

INDIKATOR

 

 

Orientasi Hasil

Orientasi Proses

 

 

 

hidup

Sumber: Hasil analisis

 

 

Berdasarkan pada review literatur tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa untuk mengukur kinerja harus dipergunakan dua jenis ukuran, yaitu ukuran yang berorientasi pada proses dan ukuran yang berorintasi pada hasil. Adapun ukuran atau indikator-indikator tersebut akan diuraikan berikut:

1.Ukuran Yang Berorientasi Pada Hasil

a.Efektivitas

Efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target sasaran jangka panjang maupun misi organisasi. Akan tetapi pencapaian tujuan ini harus juga mengacu pada visi organisasi.

b.Produktivitas

Produktivitas adalah ukuran yang menunjukkan kemampuan Pemerintah Daerah untuk menghasilkan keluaran yang dibutuhkan oleh masyarakat.

c.Efisiensi

Efisiensi adalah perbandingan terbaik antara keluaran dan masukan. Idelanya pemerintah Daerah harus dapat menyelenggarakan suatu jenis pelayanan tertentu dengan masukan (biaya dan waktu) yang sesedikit mungkin. Dengan demikian, kinerja Pemerintah Daerah akan menjadi semakin

25

tinggi apabila tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dapat dicapai dalam waktu yang sesingkat-singkatnya dan dengan biaya yang semurah-murahnya.

d.Kepuasan

Kepuasan, artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah dapat memenuhi kebutuhan karyawan dan masyarakat.

e.Keadilan

Keadilan yang merata, artinya cakupan atau jangkauan kegiatan dan pelayanan yang diberikan oleh Pemerintah Daerah harus diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan diperlakukakn secara adil.

2.Ukuran Yang Berorientasi Pada Proses

Ada tujuh ukuran yang berorientasi pada proses yaitu: responsivitas, responsibilitas, akuntabilitas, keadaptasian, kelangsungan hidup, transparansi dan empati. Adapun penjelasan atas tujuh ukuran tersebut adalah sebagai berikut:

a.Responsivitas

Yang dimaksud dengan responsivitas disini adalah kemampuan provider untuk mengenali kebutuhan masyarakat, menyususn agenda dan prioritas pelayanan, serta mengembangkan program-program pelayanan sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi masyarakat. Secara singkat dapat dikatakan bahwa rsponsivitas ini mengukur daya

26

tanggap providers terhadap harapan, keinginan dan aspirasi serta tuntutan customers.

b.Responsibilitas

Ini adalah ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pemerintahan dengan hukum atau peraturan dan prosedur yang telah ditetapkan.

c.Akuntabilitas

Ini adalah suatu ukuran yang menunjukkan seberapa besar tingkat kesesuaian antara penyelenggaraan pemerintahan dengan ukuran-ukuran eksternal yang ada di masyarakat dan dimiliki oleh stake holders, seperti nilai dan norma yang berkembang dalam masyarakat.

d.Keadaptasian

Keadaptasian adalah ukuran yang menunjukkan daya tanggap organisasi terhadap tuntutan perubahan yang terjadi di lingkungannya.

e.Kelangsungan hidup

Kelangsungan hidup artinya seberapa jauh Pemerintah Daerah atau program pelayanan dapat menunjukkan kemampuan untuk terus berkembang dan bertahan hidup dalam berkompetisi dengan daerah atau program lain.

f.Keterbukaan/tramsparansi

Yang dimaksud dengan ukuran keterbukaan atau transparansi adalah bahwa prosedur/tatacara, penyelenggaraan pemerintahan dan hal-hal lain yang

27

berkaitan dengan proses pelayanan umum wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta.

g.Empati

Empati adalah perlakuan atau perhatian Pemerintah Daerah atau penyelenggara jasa pelayanan atau providers terhadap isu-isu aktual yang sedang berkembang di masyarakat.

3.Pengukuran Kinerja Pelayanan

Uraian diatas adalah tentang pengukuran kinerja pemerintah secara umum. Sedangkan instrumen kinerja pelayanan publik sampai saat ini masih belum ada. Akan tetapi ukuran kinerja pelayanan untuk sektor swasta yang sudah baku dan banyak dipergunakan di dunia telah dikembangkan oleh Zeithaml dan teman-temannya yang dikenal sebagai SERQUAL, yang ringkasannya diuraikan dibawah ini.

Pengukuran kinerja pelayanan dapat dilakukan dengan mengunakan instrumen pengukuran kinerja pelayanan yang telah dikembangkan oleh Zeithaml, Parasuraman & Berry dalam buku mereka yang diberi judul Delivering Quality Service. Menurut mereka (Zeithaml, Parasuraman & Berry, 1990), ada sepuluh indikator kinerja pelayanan, yaitu:

a.Ketampakan fisik (Tangible)

b.Reliabilitas (Reliability)

28

c.Responsivitas (responsiviness)

d.Kompetensi (competence)

e.Kesopanan (courtessy)

f.Kredibilitas (credibility)

g.Keamanan (security)

h.Akses (Access)

i.Komunikasi (Communication)

j.Pengertian (understanding the customer)

Contoh-contoh pertanyaan yang dapat dikembangkan dari indikator-indikator tersebut dapat dilihat dalam table 2 di bawah ini:

Tabel 2.

Instrumen Pengukuran Kinerja Pelayanan

No

INDIKATOR

 

Contoh Pertanyaan Yang

 

 

 

 

 

Dikembangkan

 

 

1

Tangibles

a.

Apakah

fasilitas

operasional

sesuai

 

 

 

dengan

 

kebutuhan

 

dalam

 

 

 

pelaksanaan tugas?

 

 

 

 

b.

Apakah

fasilitas

tersebut

cukup

 

 

 

mudah didapat dan dioperasionalkan

 

 

 

serta dapat menghasilkan output yang

 

 

 

berkualitas/bagus?

 

 

 

 

c.

Apakah

infrastruktur

pendukung

 

 

 

selalu memenuhi standar kualitas dan

 

 

 

memenuhi

perubahan

kebutuhan

 

 

 

konsumen?

 

 

 

 

2

Reliability

a.

Sejauh mana informasi yang diberikan

 

 

 

kepada klien tepat dan dapat

 

 

 

dipertanggungjawabkan?

 

 

 

 

b. Apakah

 

konsumen

 

segera

 

 

 

mendapatkan

perbaikan

apabila

 

 

 

terjadi kesalahan?

 

 

 

3

Responsiveness

a.

Bagaimana respon provider jika ada

 

 

 

 

 

 

 

 

29

No

INDIKATOR

 

Contoh Pertanyaan Yang

 

 

 

 

 

Dikembangkan

 

 

 

 

 

klien yang komplain?

 

 

 

 

 

b.

Apakah

provider

segera

memberi

 

 

 

penyelesaian secara tepat?

 

 

4

Competence

a.

Kesesuaian

 

antara

kemampuan

 

 

 

petugas dengan fungsi/tugas

 

 

 

b. Apakah provider cukup tanggap untuk

 

 

 

melayani klien?

 

 

 

 

 

 

c.

Apakah

organisasi

mengadakan

 

 

 

pelatihan

untuk

 

meningkatkan

 

 

 

kemampuan

aparat

sesuai

dengan

 

 

 

perkembangan/perubahan tugas?

5

Courtesy

a.

Bagaimana

sikap

petugas

dalam

 

 

 

memberikan pelayanan kepada klien?

 

 

b. Apakah

petugas cukup ramah dan

 

 

 

sopan?

 

 

 

 

 

 

 

6

Credibility

a.

Bagaimana reputasi

kantor/lembaga

 

 

 

tersebut?

 

 

 

 

 

 

 

 

b. Apakah

biaya

yang dibayarkan oleh

 

 

 

klien sesuai dengan output/jasa yang

 

 

 

diperoleh?

 

 

 

 

 

 

 

 

c. Apakah

petugas selalu ada selama

 

 

 

jam kerja?

 

 

 

 

 

 

7

Security

Apakah

 

 

ada

 

 

 

jaminan

 

 

keamanan/keselamatan

 

terhadap klien

 

 

dalam mekanisme tersebut?

 

 

8

Access

a.

Bagaimana

 

klien

 

mendapatkan

 

 

 

informasi?

 

 

 

 

 

 

 

 

b. Apakah

klien

murah dan mudah

 

 

 

menghubungi

 

petugas

 

untuk

 

 

 

mendapatkan pelayanan?

 

 

 

 

c. Apakah lokasi kantor tersebut mudah

 

 

 

dijangkau semua klien?

 

 

 

 

d. Apakah

prosedur

yang diterapkan

 

 

 

sederhana?

 

 

 

 

 

 

 

 

e.

Apakah

informasi

untuk

konsumen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

30

No

INDIKATOR

 

Contoh Pertanyaan Yang

 

 

 

 

Dikembangkan

 

 

 

 

 

mudah didapat dan jelas?

 

9

Communication

a.

Bagaimana

 

petugas

menjelaskan

 

 

 

prosedur/mekanisme

 

untuk

 

 

 

mendapatkan pelayanan?

 

 

 

b.

Apakah

klien

segera

bisa

 

 

 

mendapatkan

respon

jika

terjadi

 

 

 

kesalahan?

 

 

 

 

 

 

 

c. Semua keluhan atau pengaduan akan

 

 

 

dijawab dengan segera dan jika perlu

 

 

 

keluhan atau pengaduan diberi follow-

 

 

 

up secara detail

 

 

 

 

 

d.

Ketersediaan

feedback

lewat

radio

 

 

 

(feedback interactive)

 

 

10

Understanding

Apakah providers

tanggap terhadap

 

the

kebutuhan klien?

 

 

 

 

 

customer

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sumber: Diadaptasi dari Zeithaml, Parasuraman & Berry, (1990)

C. Standar Pelayanan Minimal

1. Konsepsi Standar Pelayanan Minimal (SPM)

Ketentuan tentang Standar Pelayanan Minimal (SPM) diatur di dalam Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA Tahun 2002, kemudian diatur lebih lanjut di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005. ketentuan tentang SPM yang harus dipenuhi oleh Pemerintah Kabupaten dan Kota dalam

31

penyediaan pelayanan publik, adalah merupakan hal yang baru dalam sejarah pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia.

Sebagai hal baru, wajar kalau pengertian SPM belum banyak dipahami secara luas oleh masyarakat. Pemahaman SPM secara memadaia bagi masyarakat merupakan hal yang sangat signifikan karena berkaitan dengan hak-hak konstitusional perorangan maupun kelompok masyarakat yang harus mereka peroleh dan wajib dipenuhi oleh pemerintah, berupa tersedianya pelayanan publik(pelayanan dasar) yang harus dilaksanakan Pemerintah kepada masyarakat. Di jajaran birokrasi daerah sendiri, pengertian SPM, masih sering dikacaukan dengan standar/persyaratan teknis, standar kerja dan standar pelayanan prima.

2. Maksud dan Tujuan SPM

Di dalam Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 100/757/OTDA, tangal 8 Juli 2002 dituliskan bahwa SE Mendagri ini dirumuskan dengan maksud sebagai dasar penyelenggaraan kewenangan wajib daerah dan penggunaan Standar Pelayanan Minimal agar masing-masing Institusi Pemerintah memiliki kesamaan persepsi dan pemahaman serta tindak lanjut dalam penyelenggaraan Standar Pelayanan Minimal.

Selanjutnya di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 Tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal ditegaskan bahwa Pedoman Penyusunan dan penerapan SPM menjadi acuan dalam penyusunan SPM oleh

32

Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen dan dalam penerapannya oleh Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota. SPM disusun dan diterapkan dalam rangka penyelenggaraan urusan wajib Pemerintahan Daerah Provinsi dan pemerintahan Daerah Kabupaten/kota yang berkaitan dengan pelayanan dasar sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Di dalam Peraturan pemerintah Nomor 65 Tahun 2005 ini ada beberapa pengertian dasar yang harus difahami, yaitu:

a.Pemerintah Pusat, yang di dalam PP selanjutnya disebut Pemerintah adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan pemerintahan Negara Republik indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

b.Daerah adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan republik Indonesia.

c.Pemerintah Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas- luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

33

d.Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati, Walikota dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggaraan pemerintah daerah.

e.Urusan wajib adalah urusan pemerintahan yang berkatitang dengan hak dan pelayanan dasar warga Negara yang penyelenggaraannya diwajibkan oleh peraturan perundang- undangan kepada Daerah untuk perlindungan hak konstitusional, kepentingan nasional, kesejahteraan masyarakat, serta ketentraman dan ketertiban umum dalam rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia serta pemenuhan komitmen nasioanal yang berhubungan dengan perjanjian dan konvensi Internasional.

f.Standar Pelayanan Minimal yang selanjutnya disingkat SPM adalah ketentuan tenteng jenis dan mutu pelayanan dasar yang merupakan urusan wajib daerah yang berhak diperoleh setiap warga secara minimal.

g.Indikator SPM adalah tolok ukur prestasi kuantitatif dan kualitatif yang digunakan untuk menggambarkan besaran yang hendak dipenuhi dalam pencapaian suatu SPM tertentu, berupa masukan, proses, hasil dan/atau manfaat pelayanan.

h.Pelayanan Dasar adalah jenis pelayanan publik yang mendasar dan mutlak untuk memenuhi kebutuhan masyarakat dalam kehidupan sosial, ekonomi, dan pemerintahan.

i.Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah selanjutnya disingkat DPOD adalah dewan yang bertugas memberikan saran dan

34

pertimbangan kepada presiden terhadap kebijakan otonomi daerah.

3. Prinsip-Prinsip SPM

Adapun prinsip-prinsip yang harus diperhatikan dalam penyusunan dan penerapan SPM adalah sebagai berikut (Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005):

a.SPM disusun sebagai alat pemerintah dan pemerintahan daerah untuk menjamin akses dan mutu pelayanan dasar kepada masyarakat secara merata dalam rangka penyelenggaraan urusan wajib.

b.SPM ditetapkan oleh pemerintah dan diberlakukan untuk seluruh Pemerintahan Daerah Propinsi dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

c.Penerapan SPM oleh Pemerintah Daerah merupakan bagian dari penyelenggaraan pelayanan dasar nasional.

d.SPM bersifat sederhana, konkrit, mudah diukur, terbuka, terjangkau dan dapat dipertanggungjawabkan serta mempunyi batas waktu pencapaian.

e.SPM disesuaikan dengan perkembangan kebutuhan, prioritas dan kemempuan keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan dan personil daerah dalam bidang yang bersangkutan.

35

4. Penyusunan Standar Pelayanan Minimal

Sesuai dengan ketentuan di dalam Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005, proses dan mekanisme penyusunan SPM adalah sebagai berikut:

1.Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen menyusun SPM sesuai dengan urusan wajib dengan mengacu pada peraturan perundang-undangan yang mengatur urusan wajib.

2.Dalam penyusunan SPM tersebut ditetapkan jenis pelayanan dasar, indikator SPM dan batas waktu pencapaian SPM.

3.Penyusunan SPM oleh masing-masing Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah NONDepartemen dilakukan melalui konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri Dalam Negeri. Konsultasi ini dilakukan oleh masing-masing Menteri?pimpinan Lembaga Pemerintah NON Departemen dengan tim konsultasi yang terdiri dari unsur-unsur Departemen Dalam Negeri, Kementrian Negara Perencanaan Pembangunan Nasional, Departemen Keuangan, Kementerian Negara Pendayagunaan Apartur Negara, dengan melibatkan Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen terkait sesuai kebutuhan.

4.Tim Konsultasi dibentuk dengan Keputusan Menteri Dalam Negeri.

5.Hasil konsultasi sebagaimana disampaikan oleh Menteri Dalam Negeri, dalam hal ini Direktur Jenderal Otonomi Daerah, kepada DPOD melalui sekretariatan DPOD untuk mendapatkan

36

rekomendasi bagi Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non- Departemen yang bersangkutan dalam rangka penyusunan SPM.

6.SPM yang disusun oleh masing-masing Menteri setelah memperoleh dan mengakomodasikan rekomendasi dari DPOD ditetapkan dengan Peraturan Menteri yang bersangkutan.

7.SPM yang disusun oleh masing-masing Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen setelah memperoleh dan mengakomodasikan rekomendasi dari DPOD ditetapkan dengan Peraturan Menteri terkait.

8.Dalam menyusun SPM, Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut:

a.Keberadaan sistem informasi, pelaporan dan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menjamin pencapaian SPM dapat dipantau dan dievaluasi oleh pemerintah secara berkelanjutan.

b.Standar Pelayanan tertinggi yang telah dicapai dalam bidang yang bersangkutan di daerah;

c.Keterkaitan antara SPM dalam suatu bidang dan antara SPM dalam suatu bidang dengan bidang lainnya;

d.Kemampuan keuangan nasional dan daerah serta kemampuan kelembagaan dan personil daerah yang dalam buidang yang bersangkutan; dan

37

e.Pengalaman empiris tentang cara penyediaan pelayanan dasar tertentu yang telah terbukti dapat menghasilkan mutu pelayanan ynag ingin dicapai.

9.Untuk mendukung penerapan SPM, Mentteri yang bersangkutan menyusun petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri.

10.Untuk mendukung penerapan SPM, Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen menyusun petunjuk teknis yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri terkait.

5. Penerapan Standar Pelayanan Minimal

Dalam kaitanyya dengan penerapan SPM, didalam PP Nomor 65 Tahun 2005 diatur halhal sebagai berikut:

a.Pemerintahan Daerah menerapkan SPM sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam Peraturann Menteri.

b.SPM yang telah ditetapkan Pemerintah menjadi salah satu acuan bagi Pemerintah Daerah untuk menyusun perencanaan dan penganggaran penyelenggaraan Pemerintah Daerah.

c.Pemerintah Daerah menyusun rencana pencapaian SPM yang memuat target tahunan pencapaian SPM dengan mengacu pada batas waktu pencapaian SPM sesuai dengan Peraturan Menteri.

d.Rencana pencapaian SPM tersebut dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) dan Rencana Strategi Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra SKPD).

38

e.Target tahunan pencapainan SPM tersebut dituangakan ke dalam Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renja SKPD), Kebijakan Umum Anggaran(KUA), Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkta Daerah (RKA-SKPD) sesuai klasifikasi belanja daerah dengan mempertinbangkan kemampuan keuangan daerah.

f.Penyusunan rencana pencapaian SPM dan anggaran kegiatan yang terkait dengan pencapaian SPM dilakukan berdasarkan analisis kemampuan dan potensi daerah dengan mengacu pada pedoman yang ditetapkan olen Menteri Dalam Negeri.

g.Rencana pencapaian target tahunan SPM serta realisasinya diinformasikan kepada masyarakat sesuai peraturan perundang- undangan.

h.Pemerintah daerah mengakomodasikan pengelolaan data dan informasi penerapan SPM ke dalam sistem informasi daerah yang dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundangundangan.

i.Dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang mengkibatkan dampak lintas daerah dan/atau untuk menciptakan efisiensi, daerah wajib mengelola pelayanan publik secara bersama dengan daerah disekitarnya sesuai peraturan perundang-undangan.

j.Dalam pengelolaan pelayanan dasar secara bersama sebagai bagian dari pelayanan publik, rencana pencapaian SPM perlu

39

disepakati bersama dan dijadikan sebagai dasar dalam merencanakan dan menganggarkan kontribusi masing-masing daerah.

k.Dalam upaya pencapaian SPM, Pemerintah Daerah dapat bekerja sama dengan pihak swasta.

I. Bahan Bacaan

1.Ratminto & Septi, atik winarsih. 2007.Manajemen Pelayanan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar.

2.Halim, abdul & Damayanti, theresia. 2007. Pengelolaan Keuangan Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

3.Halim, abdul. 2007. Akuntansi dan Pengendalian Keuangan Daerah. Yogyakarta: UUP Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

4.Halim, abdul & Subiyanto, ibnu. 2008. Analisis Investasi (Belanja Modal) Sektor Publik-Pemerintaha Daerah. Yogyakarta: Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

5.Bastian , indra.2006. Sistem Perencanaan & Penganggaran Pemerintah Daerah &Indonesia. Jakarta: Penerbit Salemba Empat.

6.Mahmudi. 2007. Analisis Laporan Keuangan Pemerintahan Daerah. Yogyakarta. Sekolah Tinggi Ilmu Manajemen YKPN.

40

II. Pertanyaan Kunci

1.Jelaskan tentang latar belakang pengukuran pelayanan publik.

2.Uraikan tentang perbedaan konsep pengukuran kinerja pelayanan publik.

3.Jelaskan tentang Standar Pelayanan Minimal yang anda ketahui.

41

HAKIKAT

PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan latar munculnya masalah pelayanan publik.

2.Menguraikan Pelayanan Publik dan Konsep Pelanggan

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari latar belakang munculnya masalah pelayanan publik serta menguraikan tentang konsep pelayanan publik dan konsep pelanggan

42

Pokok Bahasan

Hakikat Pelayanan Publik

A. Latar Belakang Munculnya Pelayanan Publik

Pelayanan publik secara teori, sebuah negara dibentuk oleh

masyarakat di suatu wilayah tidak lain bertujuan untuk memenuhi kebutuhan hidup bersama setiap anggotanya dalam koridor kebersamaan. Dalam angan setiap anggota masyarakat, negara yang dibentuk oleh mereka ini akan melaksanakan fungsinya menyediakan kebutuhan hidup anggotaberkaitan dengan konstelasi hidup berdampingan dengan orang lain di sekelilingnya. Di kehidupan sehari-hari, kebutuhan bersama itu sering kita artikan sebagai “kebutuhan publik”. Contoh sederhana, Kartu Tanda

Penduduk (KTP) adalah kebutuhan publik bagi setiap orang yang sudah memenuhi persyaratan tertentu. Tanpa KTP, seseorang akan mengalami kesulitan dalam berurusan dengan orang lain atau sebuah institusi. KTP perlu dikeluarkan oleh lembaga yang berwenang yang dibentuk dan ditunjuk oleh negara, seperti kelurahan atau desa.

Proses menerbitkan sebuah KTP bagi seorang anggota masyarakat kita sebut sebagai Pelayanan Publik, yang dapat

43

diterjemahkan sebagai segala aktivitas yang dilakukan oleh petugas berwenang dalam melayani pemenuhan kebutuhan publik anggota masyarakatnya. Dalam konteks negara, pemenuhan kebutuhan publik tersebut diartikan sebagai pemenuhan hak-hak sipil seorang warga negara. Pelayanan publik umumnya tidak berbentuk barang melainkan layanan jasa, termasuk jasa administrasi. Hasil yang diperoleh dari adanya pelayanan publik oleh penyedia jasa layanan dapat berbentuk barang maupun bentuk jasa-jasa. Pelayanan publik biasanya dilakukan oleh pemerintah, namun dapat juga oleh pihak swasta.

Untuk dapat melaksanakan fungsinya dengan baik, negara kemudian membentuk organisasi pemerintahan. Di Indonesia kita kenal sturktur pemerintahan negara dari level paling atas yakni presiden hingga ke level terbawah, Rukun Warga dan Rukun Tetangga (RW/RT). Karena negara dibentuk oleh masyarakat untuk memenuhi kebutuhan publik anggotanya, maka sesungguhnya pelayanan publik adalah kewajiban utama seluruh aparatur pemerintah di setiap jenjang pemerintahan dan setiap jenis pelayanan publik. Sebagai sebuah kewajiban, maka sudah semestinya setiap aparat negara memberikan pelayanan publik yang terbaik.

Pelayanan publik umumnya dibagi dalam dua kategori sesuai dengan tingkat kepentingan kebutuhan warga negara, yakni pelayanan publik primer dan pelayanan publik sekunder. Pelayanan publik primer merujuk kepada semua jenis layanan dari sebuah

44

instansi baik pemerintah maupun swasta untuk memenuhi kebutuhan yang bersifat mutlak dari seorang warga negara. KTP bersifat mutlak bagi setiap warga negara yang sudah memenuhi syarat, terutama dari segi usia (18 tahun ke atas). Pemenuhan layanan air bersih, listrik, dan transportasi juga merupakan kebutuhan layanan publik yang bersifat mutlak bagi setiap orang. Sebaliknya, pelayanan publik sekunder merujuk kepada semua layanan yang tidak mutlak bagi seorang warga negara, semisal kebutuhan tata rias, hiburan, dan sejenisnya.

Untuk semua pelayanan yang bersifat mutlak, negara dan aparaturnya berkewajiban untuk menyediakan layanan yang bermutu dan mudah didapatkan setiap saat. Pada kehidupan bernegara di abad moderen ini, komitmen suatu negara untuk memberikan pelayanan publik yang memadai terhadap kebutuhan publik merupakan implementasi dari pemenuhan hak-hak azasi manusia dari warga negaranya. Oleh karena itu, ketika suatu instansi pemerintah memberikan layanan publik yang buruk, hal tersebut dianggap melanggar konvensi internasional tentang hak azasi manusia. Sebagai contoh, disaat warga negara kesulitan mendapatkan layanan pendidikan yang baik, bermutu, dan mudah diakses, maka sesungguhnya pemerintah telah berlaku lalai, melanggar hak azasi warga negaranya. Hal ini juga berlaku di setiap lembaga penyedia layanan publik, seperti di kelurahan/desa, puskesmas/rumah sakit, dan sebagainya.

45

Di sektor swasta, setiap lembaga swasta yang menyediakan pelayanan publik sudah semestinya mengadopsi pola pelayanan publik yang mencerminkan penghormatan kepada hak-hak warga negara untuk mendapatkan layanan yang sebaik-baiknya. Saat ini, dibandingkan dengan pihak pemerintah, sistim pelayanan publik pihak swasta umumnya tergolong lebih baik. Hal ini terutama disebabkan oleh tingginya persaingan antar pemberi layanan publik, seperti terlihat pada perusahaan-perusahaan penyedia jasa transportasi yang saling berlomba memberikan layanan terbaik bagi masyarakat. Walaupun demikian, pemantauan dan evaluasi dari masyarakat dan pemerintah tetap dibutuhkan agar kualitas pelayanan publik tetap terjaga bahkan dapat ditingkatkan.

Sebaliknya, yang sering terjadi di lapangan, justru lembaga- lembaga pemerintah selalu kedodoran dalam menyediakan pelayanan publik. Pengurusan KTP, Surat Izin Mengemudi (SIM), Izin Mendirikan Bangunan (IMB), sulitnya memperoleh layanan pendidikan yang mudah dan bermutu, layanan kesehatan yang tidak terjangkau oleh sebagian besar masyarakat, dan sebagainya, merupakan sebagian kecil dari contoh kesemrawutan pelayanan publik oleh pemerintah. Hal tersebut tentunya bertentangan dengan semangat reformasi yang sudah berjalan selama satu dekade ini.

Faktor utama yang menjadi penghambat dalam pelayanan publik yang baik dapat dianalisa dari dua sisi, yakni birokrasi dan standar pelayanan publik. Sudah menjadi rahasia umum bahwa dalam tubuh pemerintahan negara Indonesia pada semua jenjang

46

dan jenisnya memiliki sturuktur birokrasi yang panjang, gemuk, dan berbelit. Hal ini mengakibatkan panjang dan berbelit-belitnya suatu urusan di sebuah lembaga penyedia layanan publik, yang tentu saja membutuhkan waktu yang lebih lama dan biaya tinggi. Keadaan ini diperburuk oleh mentalitas mayoritas aparat pemerintah yang masih feodalistik dan justru minta dilayani oleh rakyat. Proses rekrutmen kepegawaian yang kurang memperhatikan profesionalisme seseorang juga menjadi faktor penghambat pelaksanaan pelayanan publik dengan baik. Tambahan lagi, sistim penggajian yang rendah seringkali menjadi pemicu setiap petugas negara menjalankan aksi

“mempersulit urusan” dari anggota masyarakat yang berurusan dengan mereka.

Ketiadaan standarisasi pelayanan publik yang dapat menjadi pedoman bagi setiap aparat pemerintah adalah sisi lain yang menjadi kelemahan pemerintah (dan juga pihak swasta) dalam memberikan pelayanan publik yang baik. Setiap institusi dapat membuat aturan dan pedoman sendiri sesuai selera masing-masing, dan standar inipun dapat berubah sewaktu-waktu sesuai keinginan dan kebutuhan personal pemimpin institusi tersebut. Alhasil, kualitas pelayanan publik amat beragam antar satu departemen dengan lembaga negara lainnya, antar daerah yang satu dengan daerah yang lain.

Sebagai sebuah negara besar yang sedang membangun, kebutuhan pelayanan publik yang baik dan berkualitas adalah mutlak. Hal ini diperlukan dalam rangka mendorong percepatan

47

pembangunan bangsa dan negara Indonesia menuju pencapaian cita-cita nasional yakni mewujudkan masyarakat yang sejahtera, adil dan makmur. Kerja keras pemerintah bersama Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) untuk melahirkan Undang-undang Pelayanan Publik (UU PP) adalah sesuatu yang patut dihargai dan didukung bersama. Walaupun, kita sama menyadari bahwa keberadaan sebuah UU di negara tercinta ini belum bisa menjamin sebuah pelaksanaan aturan secara murni dan konsekwen. Namun, paling tidak, masyarakat telah memiliki acuan hukum yang dapat dijadikan landasan berpijak dalam melakukan legal action terhadap ketidak-becusan aparat negara (maupun swasta) dalam memberikan pelayanan publik.

B. Pelayanan Publik dan Konsep Pelanggan

Salah satu konsep dasar dalam memuaskan pelanggan, minimal mengacu pada :

(1)Keistimewaan yang terdiri dari sejumlah keistimewaan produk, baik keistimewaan langsung maupun keistimewaan atraktif yang dapat memenuhi keinginan pelanggan dan dengan demikian dapat memberikan kepuasan dalam penggunaan produk itu.

(2)Kualitas terdiri dari segala sesuatu yang bebas dari kekurangan atau kerusakan.

Acuan dari kualitas seperti dijelaskan diatas menunjukan bahwa kualitas selalu berfokus pada kepentingan/kepuasan pelanggan (Customer Focused Quality), sehingga dengan demikian

48

produk-produk didesain, diproduksi, serta pelayanan diberikan untuk memenuhi keinginan pelanggan.

Oleh karena itu, maka kualitas mengacu pada segala sesuatu yang menentukan kepuasan pelanggan, suatu produk yang dihasilkan baru dapat dikatakan berkualitas apabila sesuai dengan keinginan pelanggan, dapat dimanfaatkan dengan baik serta didiproduksi dengan cara yang baik dan benar.

Sejalan dengan hal terdebut diatas, maka untuk memenuhi keinginan masyarakat (pelanggan), Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (MENPAN) dalam keputusannya Nomor : 81/1995 menegaskan bahwa pelayanan yang berkualitas hendaknya sesuai dengan sendi-sendi sebagai berikut :

(1)Kesederhanaan, dalam arti bahwa prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah, lancar, cepat dan tidak berbelit-belit serta mudah difahami dan dilaksdanakan.

(2)Kejelasan dan kepastian, menyangkut :

a.Prosedur/tata cara pelayanan umum

b.Persyaratan pelayanan umum, baik teknis maupun administratif

c.Unit kerja atau pejabat yang bertanggung jawab dalam memberikan pelayanan umum

d.Rincian biaya/tarif pelayanan umum dan tata cara pembayarannya

e.Jadwal waktu penyelesaian pelayanan umum

49

f.Hak dan kewajiban baik dari pemberi maupun penerima pelayanan umum berdasarkan bukti-bukti penerimaan permohonan/ kelengkapannya, sebagai alat untuk memastikan pemrosesan pelayanan umum

g.Pejabat yang menerima keluhan pelanggan (masyarakat)

(3)Keamanan, dalam arti bahwa proses serta hasil pelayanan umum dapat memberikan keamanan dan kenyamanan serta dapat memberikan kepastian hukum.

(4)Keterbukaan, dalam arti bahwa prosedur/tata cara, persyaratan, satuan kerja/pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan umum, waktu penyelesaian dan rincian biaya/tarif dan hal-hal lain yang yang berkaitan dengan proses pelayanan umum wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan difahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta.

(5)Efisien, meliputi :

a.Persyaratan pelayanan umum hanya dibatasi pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan umum yang diberikan

b.Dicegah adanya pengulangan pemenuihan kelengkapan persyaratan, dalam hal proses pelayanannya mempersyaratkan kelengkapan persyaratan dari satuan kerja/instansi pemerintah lain yang terkait.

50

(6)Ekonomis, dalam arti pengenaan biaya pelayanan umum harus ditetapkan secara wajar dengan memperhatikan :

a.Nilai barang atau jasa pelayanan umum dengan tidak menuntut biaya yang tinggi diluar kewajaran

b.Kondisi dan kemampuan pelanggan (masyarakat) untuk membayar secara umum

c.Ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku

(7)Keadilan yang merata dalam arti cakupan atau jangkauan pelayanan umum harus diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan diperlakukan secara adil.

(8)Ketepapatan waktu, dalam arti pelaksanaan pelayanan umum dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah ditentukan.

Kompetensi pelayanan prima yang diberikan oleh aparatur

pemerintahan kepada masyarakat, selain dapat dilihat dalam keputusan Menpan nomor 81/1993, juga dipertegas dalam instruksi Presiden nomor 1/1995 tentang peningkatan kualitas aparatur pemerintah kepada masyarakat. Oleh karena itu, kualitas pelayanan masyarakat dewasa ini tidak dapat diabaikan lagi, bahkan hendaknya sedapat mungkin disesuaikan dengan tuntutan era globalisasi.

Sudarsono Hardjosoekarto dalam Bisnis dan Birokrasi Nomor 3/Vol. IV/September 1994 (p. 16) menyebutkan beberapa kategori dalam mengkaji pelayanan prima. Pertama, kategori berdasar yang meliputi analisa makro dan analisa mikro. Kedua kategori yang berorientasi pada model Mc. Kinsey yang

51

mengkaitkan upaya pelayanan prima dengan 7 (tujuh) unsur S, yakni :

a.Strategi

b.Struktur

c.Sistem

d.Staff

e.Skill

f.Style

g.Share Value

Tuntutan dibuatnya “Standar Pelayanan Prima” didasarkan pada pandangan bahwa :

a.The customer is always right

b.If the customer is wrong, see rule number one

Meskipun rumusan diatas seperti sesuatu yang tidak serius, namun mengandung konsekuensi penting yakni adanya adanya tuntutan untuk terus memperhatikan secara serius terhadap kepentingan pelanggan dan pengembangan pelayanan prima tetap terpusat pada manusia disamping jika dikaitkan dengan masalah kepemimpinan sering diungkapkan bahwa “Excellence starts at the top… leadership by example”. Suatu pertanyaan yang muncul dari uraian diatas, yaitu apakah kita cukup banyak pemimpin yang mampu dan mau melayani pelanggan secara prima melebihi apa yang diperlihatkan oleh anak buahnya dalam melayani ?. Ini merupakan suatu tantangan riil yang bukan pada ribuan karyawan, melainkan bagi sedikit pemimpin tingkat tinggi.

52

Prinsip-prinsip yang diuraikan oleh Sudarsono Hardjosoekarto diatas dapat diperluas lagi sebagaimana yang dikemukakan De Vry (1994) yang mengarahkan elaborasi ini kedalam 7 (tujuh) simple strategi for success yang kemudian dalam perjalanan waktu disebut service model, yang meliputi :

a.Self-esteem

b.Exceed expecctation

c.Recover

d.Vision

e.Improve

f.Care

g.Empower

Kepuasan pelanggan (masyarakat) dapat dicapai apabila aparatur pemerintah yang terlibat langsung dalam pelayanan, dapat mengerti dan menghayati serta berkeinginan untuk melaksanakan pelayanan prima. Untuk dapat melaksanakan pelayanan prima, unsur aparatur seyogiyanya mengerti dan memahami apakah kepemimpinan pelayan itu ?, dan siapakan pemimpin pelayan ?.

Kepemimpinan pelayan membahas realitas kekuasaan dalam kehidupan sehari-hari, yang meliputi legitimasi, kekangan etika dan hasil yang menguntungkan yang dapat dicapai melalui penggunaan kekuasaan yang semestinya. Larry Spears dalam karyanya Greenleaf mengidentifikasi sepuluh ciri khas pemimpin pelayan, yakni :

(1)Mendengarkan

53

(2)Empati

(3)Menyembuhkan

(4)Kesadaran

(5)Bujukan atau persuasif

(6)Konseptualisasi

(7)Kemampuan meramalkan

(8)Kemampuan melayani

(9)Komitmen terhadap pertumbuhan manusia

(10)Membangun Masyarakat

Kepemimpinan pelayan seperti yang dikemukakan diatas dapat bermakna terhadap masyarakat pelanggannya apabila aparatur pelayan (pemerintah) sungguh-sungguh memperhatikan beberapa dimensi atau atribut perbaikan kualitas jasa termasuk kualitas pelayanan, yang terdiri :

a.Ketepatan waktu pelayanan

b.Akurasi pelayanan

c.Kesopanan, keramahan dalam memberikan pelayanan

d.Tanggung jawab

e.Kelengkapan

f.Kemudahan mendapatkan pelayanan

g.Variasi model pelayanan

h.Pelayanan pribadi

i.Kenyamanan dalam memperoleh pelayanan

j.Atribut pendukung pelayanan lainnya

54

Masyarakat (pelanggan) dapat terpuaskan dari pelayanan aparatur (pemerintah) hanya berorientasi pada kepuasan total pelanggan. Pelanggan membutuhkan komitmen dan tindakan nyata dal;am memberikan pelayanan prima. Adapun kriteria yang mencirikan pelayanan sekaligus membedakannya dari barang adalah :

a.Pelayanan merupakan output tak berbentuk

b.Pelayanan merupakan output variabel, tidak standar

c.Pelayanan tidak dapat disimpan dalam inventori, tetapi dapat dikonsumsi dalam produksi

d.Terdapat hubungan langsung yang erat dengan pelanggan melalui proses pelayanan

e.Pelanggan berpartisipasi dalam proses memberikan pelayanan

f.Keterampilan personil diserahkan atau diberikan secara langsung kepada pelanggan

g.Pelayanan tidak dapat diproduksi secara massal

h.Membutuhkan pertimbangan pribadi yang tinggi dari individu yang memberikan pelayanan

i.Perusahaan pada umumnya bersifat padat karya

j.Fasilitas pelayanan berada dekat lokasi pelanggan

k.Pengukuran efektivitas pelayanan bersifat subyektif

l.Pengendalian kualitas terutama dibatasi pada pengendalian proses

m.Option penetapan harga adalah lebih rumit

55

Peningkatan kualitas pelayanan pada masyarakat dalam menghadapi era globalisasi sangat memerlukan sebuah strategi, mulai dari strategi perancangan pelayanan prima dalam manajemen kualitas modern hingga kepada implementasi dari rancangan terhadap kualitas pelayanan. Untuk itu, Gaspersz, 1997 merumuskan strategi pelayanan dengan manajemen jasa modern yang kemudian dikenal dengan strategi 7 (tujuh) P, yakni :

a.Product

b.Price

c.Place

d.Promotion

e.Phisical evidence

f.Proses desain

g.Participants

Agar pelayanan aparatur pemerintah dapat lebih memuaskan masyarakat, selain dituntut memahami strategi 7 (tujuh) P, kriteria yang mencirikan yang pelayanan, ciri khas dari pemimpin pelayan, model 7 (tujuh) S dari Mc Kinsey, juga semua aparatur pelayan dituntut untuk memahami visi, misi dan standar pelayanan prima. Kiranya kepedulian kita terhadap kualitas pelayanan pada masyarakat dapat meningkat.

56

I.Bahan Bacaan

1.Sudarsono Hardjosoekarto dalam Bisnis dan Birokrasi Nomor 3/Vol. IV/September 1994

2.Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (MENPAN) Nomor : 81/1995

II.Pertanyaan Kunci

1.Uraikan tentang latar belakang munculnya masalah pelayanan publik

2.Jelaskan tentang Pelayanan Publik dan Konsep Pelanggan

57

ADMINISTRASI

PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan hakikat administrasi pelayanan publik.

2.Menguraikan birokrasi publik dalam pelayanan publik.

3.Menguraikan tentan konsep administrasi pelayanan publik

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari tentang hakikat administrasi pelayanan publik, birokrasi publik dalam

58

pelayanan publik serta bagaimana sebenarnya konsep administrasi pelayanan publik

Pokok Bahasan

Administrasi Pelayanan Publik

A. Hakikat Administrasi Pelayanan Publik

Dwight Waldo adalah pelopor konferensi Adininistrasi Negara yang menggegerkan dunia Administrasi Negara dan yang akhimya melahirkan gerakan Neo Public Administration, yang kemudian diikuti dengan terbitnya buku-buku Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective (F. Marini Ed), Public Administration in a Time of Turbulence (D. Waldo) dan Neighbourhood Control in The I970s (G. H. Frederickson), maka masalah pelayanan publik menjadi topik yang menarik dan banyak dikaji oleh para ahli dan para pemerhati masalah administrasi publik.

Besamya perhatian terhadap persoalan pelayanan publik ini disebabkan oleh 2 hal : Pertama: pada tataran teoritis, roenguatnya pendekatan ekologis sebagai pengganri pendekatan non ekologis, yang memandang administrasi publik sebagai sosok yang tak dapat dipisahkan dan bahkan bertmnpitan dengan persoalan polirik, sosial, ekonomi dan budaya. Kcdua, pada tataran empiris, menguatnya tuntutan masyarakat akan pelayanan publik yang berkualitas (Intema : 1993), akuntabilitas politik dan keuangan pelayanan sektor

59

publik (Hog wood : 1993) dan merebaknya keinginan masyarakat imtuk melakukan reformasi/regulasi pelayanan publik sebagai akibat berbelit-belitnya pelayanan publik (Richardson : 1993).

Di Indonesia pembahasan tentang pelayanan publik mi telah lama dimulai. Sofian Effendi dan Riaz Hasan bisa disebut sebagai pelopor yang mempopulerkan pelayanan pubtik ke dalam diskursus ilmiah baik dalam bentuk peniikiran maupun penelitian yang kemudian diikuti oleh ahli-ahli lain seperti Irfan Islamy, Solichin Abdul Wahab dan lam-lain. Bahkan para ahli di kalangan pemerintahan (praktisi pemerintahan) tidak mau ketinggalan, dan berupaya keras untuk menghasilkan konsep serta upaya pemecahan terhadap permasalahan pelayanan publik.

Akhir-akhir ini bahkan pemerintah telah pula secara tersurat bertekad untuk memperbaiki pelayanan publik, yang dapat dilihat antara lain dalam GBHN yang ingin mewujudkan birokrasi yang sesuai dengan hati nurani rakyat, dikeluarkannya Surat Keputusan MENPAN No: 81 / 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum, Keputusan MENPAN No: 06/1995 tentang Pedoman Penganugerahan Piala Abdi Satya bakti dan Inpres 1/1995 tentang Perbaikan dan Peningkatan Mutu Pelayanan Aparatur Pemermtah Kepada Masyarakat. Di daerah-daerah Tingkat II juga telah dibentuk UPMT (Unit Pelayanan Masyarakat Terpadu).

60

B. Birokrasi Publik Dalam Pelayanan Publik

Tema sentral yang menjadi objek amatan administrasi publik mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Kalau pada awalnya administrasi publik hanya berkaitan dengan fiuigsi tradisional administrasi seperti menjaga keamanan, ketentraman dan ketertiban masyarakat, objek amatan itu belakangan bergeser dan berkembang ke persoalan-persoalan yang lebih luas seperti pcrsoalan pelayanan publik dan persoalan publik lainnya yang hidup dan berkembang di masyarakat.

Hal ini nampak misalnya pada gerakan Administrasi Negara Baru yang dipelopori oleh Waldo dkk., yang memasukkan nilai-nilai keadilan sosial atau persamaan dan pelayanan publik sebagai tema sentralnya, suatu nilai yang belum pemah diperhatikan oleh siapapun sebelum gerakan ini lahir. Lahirnya gerakan ini, dan gerakan lain serupa, yang melahirkan fenomena semakin merebaknya dan meluasnya intervensi negara, merupakan salah satu manifestasi dari diterimanya konsep negara kesejahteraan. Variasi

dari intervensi negara dalam kehidupan masyarakat akan memberikan bentukan yang beragam terhadap pelayanan publik yang dilakukan oleh pemerintah.

Intervensi negara atau lebih tepatnya intervensi birokrasi publik, dengan beragam

61

variasinya, sangat diperlukan dalam pelayanan publik sebagian disebabkan oleh ketidaksempumaan berlakunya teori pasar. Markel failures ridak dapat bekerja secara sempuma jika terjadi economic of scaie, monopoli dan ketimpangan informasi mengenai harga. Alasan lain kenapa birokrasi publik diperlukan dalam pelayanan publik, karena mekanisme pasar tidak dapat memben pelayanan dengan baik dan efisien manakala jenis pelayanannya termasuk kedalam kategori public goods and services, yaitu barang dan jasa yang dapat dinikmati oleh setiap orang pada saat yang bersamaan (non rivalry) tanpa melihat peran sertanya dalam penyediaan barang tersebut (non excludability).

Adanya externalitas yaitu manfaat dan kerugian dari suatu kegiatan produksi tak diperhitungkan dalam penetapan harga, juga menjadi penyebab kenapa mekanisme pasar tak dapat berjalan secara efisien. Jika mekanisme pasar tak dapat beijalan dengan baik, dimana suatu pelayanan dapat dinikrnati oleh semua orang tanpa kecuali, tentu jarang atau bahkan tak ada pelaku bisnis/ekonomi yang tertarik untuk menyelenggarakan pelayanan publik. Dalam kondisi seperti ini maka kehadiran birokrasi publik sangat diperlukan untuk membetulkan mekanisme pasar dan menghalangi mekanisme pasar yang merugikan publik. Pertimbangan lain yang sering dipakai sebagai justifikasi keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik adalah pertimbangan politik.

62

Pertimbangan ini dipakai untuk menghindari kemungkinan masyarakat dirugikan oleh penyelenggaraan pelayanan di pasar bebas yang acapkali kepentingannya berbenturan dengan kepentingan publik. Sekalipun keterlibatan birokrasi publik tak dapat dihindarkan dan dalam batas-batas tertentu mempunyai makna besar dalam pelayanan publik, yang menumt Osborne dan Gaebler (1991) birokrasi publik diperlukan untuk manajemen kebijakan, regulasi, keadilan, mencegah eksploitasi, menjamin kontinyuitas dan stabilitas jasa serta menjamin keakraban sosial, namun bukan berarti ia merupakan satu-satunya lembaga yang paling baik dalam memberikan pelayanan kepada publik. Pada sisi lain, walaupun ia sering dikritik karena terlalu tambun, terlalu konservatif, terlalu kental dengan nuansa politik dan terlalu boros (Common : 1993) atau menurut Savas the job of govemment is to steer not to row the boat. Delivering services is rowing and govemment is not very good at rowing. (Osborne and Gaebler : 1991, 25). Namun bukan berarti ia merupakan lembaga yang paling buruk penampilannya. Seperti halnya dengan instrumen pelayanan publik yang lain, semisal organisasi swasta, birokrasi publik mempunyai potensi dan limitasi dalam memberikan pelayanan kepada publik. la bisa lebih unggul dalam suatu situasi tetapi lemah atau buruk dalam situasi lain. la tidak bisa dipakai untuk jenis pelayanan yang sama dalam kondisi yang sama.

Dengan melihat pada aspek transaksi, Ouchi (1980) mengidentifikasi adanya 4 variabel yang dapat dipakai sebagai

63

pegangan untuk menentukan apakah organisasi pelayanan publik dikelola oleh swasta atau negara (organisasi publik). Empat variabel yang dimaksud adalah jenis dan karakteristik pelayanan, persyaratan informasi, persyarat-an normatif dan tingkat kepercayaan organi-sasi jarijngan.

Jenis dan karakteristik pelayanan adalah derajat kesulitan dalam mengukur kualitas pelayanan. Semakin sulit melakukan pengukuran terhadap pelayanan maka organisasi publik semaldn berperan di dalamnya, dan semakin mudah pengukuran, organisasi swasta yang cocok untuk pelayanan publik.

Dalam situasi dimana pengukuran kualitas sulit dilakukan maka birokrasi publiklah yang harus melakukan pemantauan. Sebab selain pemantauan ini memerlukan biaya yang tinggi, dalam kondisi seperti ini birokrasi publiklah yang dapat bekerja secara lebih efektif. Dengan demikian maka pengawasan lebih dapat dilakukan dengan mudah.

Sebaliknya dalam situasi dimana pengukuran kualitas pelayanan publik mudah dilakukan, maka niekanisme pasar yang lebih cocok karena kualitas pelayanannya mudah diukur maka pemerintah juga lebih mudah memantau apakah pelayanan sektor swasta sudah dilakukan sesuai dengan ketentuan tanpa merugikan masyarakat.

Informasi mengenai harga pelayanan merupakan variabel kedua yang mempcngaruhi efektivitas pelayanan publik, apakah dilakukan sektor swasta atau birokrasi publik. Da-lam situasi dimana

64

informasi mengenai harga pelayanan tidak tersedia maka sektor swasta kesulitan untuk menentukan atau menghitung nigilabanya.

Dalam situasi serba lain itu maka birokrasi publik menjadi alternatif yang lebih baik dalam melakukan pelayanan publik. Namun pada sisi lain birokrasi publik harus ditunjang dengan pengaturan pemenntah. Sebab tanpa adanya pengaturan, dikhawatirkan birokrasi publik tak dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain sektor swasta akan bisa beroperasi dengan lebih baik, dan menjadi altematif pilihan dalam menyelenggarakan pelayanan publik manakala informasi mengenai harga tersedia.

Persyaratan normatif yang dituntut oleh organisasi swasta dan birokrasi publik untuk bisa beroperasi dengan baik berbeda antara yang satu dengan yang lain. Untuk bisa beroperasi dengan baik birokrasi publik harus mempunyai acceptance of authority. Tanpa apa ada aturan main yang jelas birokrasi publik tak mungkm akan dapat berjalan dengan baik. Pada sisi lain organisasi swasta tidak terlalu membutuhkan acceptance of authonty. la akan berjalan dengan baik kalau ada kebutuhan timbal balik antara penjual dan pembeli. Secara otornatis produsen barang dan jasa pelayanan akan memproduksinya manakala ada konsumen yang rnembutuhkan yang kemudian akan diikuti oleh adanya transaksi.

Variabel terakhir yang perlu diperhatikan adalah tingkat kepercayaan anggota jaringan organisasi. Dalam lingkungan birokrasi publik, seluruh kegiatan akan bisa bcrjalan jika sesama anggotanya saling mengenal. la tidak akan berjalan kalau

65

seandainya antar anggota jaringan tak saling mengenal. Lain halnya dengan organisasi swasta. Dalam organisasi ini transaksi bisa saja berjalan tanpa harus adanya saling kenal di antara anggota jaringan-penjual dan pembeli.

Keempat vanabel pokok itulah yang dapat dipakai sebagai kerangka acuan di dalam menentukan apakah barang dan jasa dalam pelayanan publik diserahkan kepada swasta atau dikelola oleh birokrasi publik. Dalam situasi dimana penilaian terhadap barang dan jasa bersifat sederhana, informasi tentang harga tersedia, kepercayaan anggotajaringaii rendah dan secara normatif ada kebutuhan timbal balik, maka organisasi swasta yang lebih cocok. Sebaliknya, dalam situasi dimana sulit melakukan penilaian terhadap bara-ng dan jasa, sulit memperoleh informasi harga, tingkat kepercayaan anggota jaringan ri-nggi dan secara normatif ada acceptance of authority, birokrasi publiklah yang lebih te-pat untuk mengelola pelayanan publik.

Variabel-variabel yang dikemukakan oleh Ouchi tersebut adalah variabel pokok. Masih terdapat segudang variebel lain yang perlu diperfiitungkan atau dipertimbangkan dalam mengelola pelayanan publik. Pelayanan publik merupakan sesuatu yang dinamis. Perubahan lingkungan, baik internal maupun eksternal, mengharuskan adnunistrasi pelayanan publik (kelembagaan, tata laksana dan personalia) melakukan penyesuaian terhadap dirinya sendiri, agar kinerjanya bisa sesuai dengan harapan semua fihak.

66

C. Administrasi Pelayanan Publik

Lonsdale dan Enyedi mengartikan service sebagai assisting or benefiting individuals through making useful things available to them. Sedangkan public service diberi makna sebagai something made available to the whole of population, and it involves things which people can not normally provide for themselves i. e people must act collectively (Lonsdale and Enyedi : 1991, 3). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pelayanan publik merupakan suatu upaya membantu atau memberi manfaat kepada publik melalui penyediaan barang dan atau jasa yang diperlukan oleh mereka.

Pada sektor publik, terminologi pelayanan pemerintah (government service) diartikan sebagai pemberian pelayanan oleh agen pemerintah melalui pegawainya (the delivery of a service by a government agency using its own employees (Savas, 1987 : 62). Negara dan sistem pemerintahan menjadi tumpuan pelayanan warga negara dalam memperoleh jaminan atas hak-haknya, maka peningkatan kualitas pelayanan (quality of service) akan semakin penting. Sebab manajemen publik sejak tahun 1980-an telah berubah oleh fenomena intemasional, yang antara lain lahimya kompedsi tingkat global (global competitiveness) dalam sektor pelayanan (Silalahi, 1975 : 5).

Davidow (dalam Lovelock, 1988 : 18) menyebutkan bahwa pelayanan adalah hal-hal yang jika diterapkan terhadap suatu

produk akan menmgkatkan daya atau nilai terhadap pelanggan

67

(service is those thing which when added to a product, increase its utility or value to the customer). Lebih lanjut Lovelock {1988 : 19) menyebutkan bahwa pelayanan yang baik membutuhkan instruktur pelayanan yang sangat baik pula. Hal yang paling penting adalah membuat setiap orang dalam organisasi pada kualitas.

Crosby, Lehtimen dan Wyckoff (dalam Lovelock, 1988 : 217) mendefinisikan kualitas pelayanan sebagai berikut:

"Penyesuaian terhadap perincian-perincian (conformance io specification} dimana kualitas ini dipandang sebagai derajat keunggulan yang ingin dicapai, dilakukannya kontrol tenis menerus dalam mencapai keunggulan tersebut dalam rangka memenuhi kebutuhan pengguna jasa."

Pelayanan merupakan respons terhadap kebutuhan manajerial yang hanya akan terpenuhi kalau penggunajasa itu mendapatkan produk yang mereka inginkan (Lovciock, 1988 : 5). Jika demikian halnya maka apa yang menjadi perumpamaan bahwa pembeli adalah raja (the customer is always right) menjadi sangat penting dan menjadi konsep yang mendasar bagi peningkatan manajemen pelayanan.

Permintaan pelayanan jasa publik akan selalu meningkat baik kualitas maupun kuantitas, seiring dengan bertambahnya jumlah penduduk, meningkatnya kesejahteraan masyarakat dan perubahan lingkungan yang terus bembah. Guna memenuhi tuntutan tersebut, kesiapan dan kemampuan aparatur perlu semakin ditingkatkan, agar tak terjadi kesenjangan antara tuntutan dan harapan masyarakat di satu sisi dan kemampuan aparatur dalam

68

pelaksanaan fungsi pelayanan di lain fihak. Untuk menghilangkan/mengurangi kesenjangan mi para aparatur harus memiliki kemampuan profesional yang tinggi dan secara terus menerus mengikuti perkembangan yang terjadi di masyarakat. Untuk mengantisipasi keadaan seperti itu birokrasi publik harus disiapkan secara sistematis, dengan menciptakan sistem kelembagaan aparatur, sistem kepegawaian serta mekanisme ketatalaksanaan yang baik dan terpadu, sehingga pada gilirannya aparatur mampu dan siap dalam menghadapi tuntutan penggima jasa publik yang semakin meningkat.

Pelaksanaan pelayanan publik berkaitan erat dengan moral dan etika birokrasi publik. Raining mengatakan ... the public bureaucracy stands in need of ethical sensittvity in order to serve the public interest, birokrasi publik periu memiliki kepekaan etika untuk bisa melayani publik dengan baik. Semangat kerja birokrasi yang berorientasi pada pelayanan publik harus menjadi pedoman kerjanya. Dengan edka itu pula sins of services kesalahan dalam pelayanan seperti apatis (apathy), menolak berurusan {brush off), dingin (coldness), memandang rendah (condesclusion), bekerja secara mekanis (robotisme\ ketat kepada prosedur (role book) dan pingpong (round a round) tidak dijumpai dalam organisasi pelayanan publik.

Pelayanan publik yang diberikan pemerintah dewasa ini perlu diarahkan pada pemberdayaan masyarakat dan bukan untuk menyuburkan ketergantungan. Dalam situasi dimana sumber-

69

sumber publik semakin langka keberadaannya, perlu dikembangkan pemberdayaan di kalangan masyarakat dan aparatur, karena dapat mengurangi beban pemerintah dalam pelayanan publik.

Sebagaimana dikatakan oleh Thoha “.... Peran dan posisi birokrasi dalam pelaksanaan pelayanan publik harus diubah. Peran yang selama ini suka mengatur dan minta dilayani, menjadi suka melayani, suka mendengarkan tuntutan, kebutuhan dan harapan- harapan masyarakar (Thoha : 1997, 7).

Dalam perkembangan berikutnya temyata hakekat pelayanan publik bukan semata-mata persoalan administratif belaka seperti pemberian ijin dan pengesahannya, atau pemenuhan kebutuhan fisik seperti pengadaan pasar dan puskesmas, tetapi ia mcncakup persoalan yang lebih mendasar yakni pemenuhan keinginan/kebutuhan pelanggan.

Hal ini wajar karena dalam setiap organisasi, pemenuhan dan pemberian pelayanan kepada pelanggan merupakan suatu tuntutan. kualitas pelayanan dan kepuasan pelanggan sangat diutamakan mengingat keduanya mempunyai pengaruh yang besar kepada keberlangsungan dan berkembangnya misi suatu organisasi. Beberapa sendi yang perlu diperhatikan dalam pelayanan publik sesuai dengan Keputusan MEMPAN Nomor: 81/1993 adalah sebagai berikut:

1.Sederhana : Prosedur atau tata cara pelayanannya diselenggarakan secara mudah, lancar, cepat, tidak berbelit-belit dan mudah difahami serta mudah dilaksanakan.

70

2.Kejelasan dan Kepastian : Terutama yang berkaitan dengan prosedur dan tata cara, persyaratan teknis administratif, rincian biaya dan cara pembayarannya, waktu penyelesaian, hak dan kewajiban serta pejabat yang menerima keluhan.

3.Keamanan : Proses dan hasil layanan yang diberikan harus mengandung unsur keamanan dan kenyamanan serta kepastian hukum.

4.Keterbukaan : Prosedur, tata cara, waktu penyelesaian dan rincian biaya harus diinformasikan secara terbuka.

5.Efisiensi : Persyaratan yang diperlukan terbatas pada hal-hal yang langsung berkaitan dengan hasil layanan.

6.Ekonomis : Biaya tidak membebani atau memberatkan masyarakat.

7.Keadilan : Pelayanan harus diusahakan seluas mungkin dan menjangkau semua lapisan masyarakat.

8.Bermutu : Selalu tepat waktu dengan kualitas tanpa cacat.

Untuk mendorong peningkatan kualitas pelayanan publik pemerintah memberikan penghargaan Abdi Satya Bhakti kepada unit pelayanan yang telah memberikan pelayanan terbaiknya. Adapun aspek-aspeknya meliputi perbaikan sistem dan prosedur layanan, peningkatan kualitas perilaku staf dan pimpinan instansi dalam menyediakan pelayanan dan evaluasi kepuasan masyarakat.

Untuk tujuan yang sama, banyak negara melakukan langkah-langkah reformasi manajemen pemenntah dengan mendorong tanggung jawab pembuatan keputusan dari bawahan

71

{responsibilityJor decision making downward) meningkatkan penggunaan sektor privat untuk memberi pelayanan publik dan konsentrasi yang lebih besar pada kualitas pelayanan yang diberikan kepada warga negara (citizen) sebagai pelanggan {customer) (Kim, 1997 : 7). Sehingga pada gilirannya, standar kinerja organisasi publik akan sama dnggi dengan standar kinerja organisasi bisnis, bahkan dengan semakin tingginya tuntutan daiam pelayanan publik, membuat administrasi publik bergerak lebih

“businesslike”.

Gore (1995 : 91) mengemukakan bahwa, "agar pemerintah dapat berkompetisi di dalam sistem ekonomi global seperti sekarang ini dimana konsumen adalah raja tidak seperti sistem ekonomi domestik sekarang ini, dimana pengusaha adalah raja, maka pemenntah harus berpaling dari budaya restriktif kepada budaya responsif. (Hodge, 1996 : 6) mengatakan bahwa membuat daftar perkembangan reformasi sektor publik antara lain dimulai dengan pengukuran performance hudgel, masalah-masalah managerial, masalah desentralisasi - sentralisasi, prtvatisasi, benchmarking, re- engineering, reinventing govemment, hingga customer focus dan customer service.

Pemerintah yang baik (Good government) menurut pemahaman Gore (1995:92) adalah pemerintah yang digerakkan oleh suatu kesadaran baru dan sikap responsif da-ri para pengguna jasa (government is driven by a new awareness of and responsiveness to customers).

72

Lebih lanjut Gore (1995 : 117) mengemukakan bahwa untuk mengelola pemerintahan secara baik dan dapat memperkecil biaya operasional pemerintah (cost of government) maka perlu diperhatikan empat hal sebagai berikut:

a.Mereduksi ukuran dan jumlah lembaga pemerintah, program, dan staf (downsizing).

b.Mempermudah prosedur (steaming}

c.Mereformasi lembaga-lembaga secara struktural agar dapat menjalankan misinya dengan baik (re-structuring).

d.Melimpahkan fungsi kq5ada sektor swasta yang lebih piawai

{privatzing).

Menurut Savas (1986) penerapan konsep privatization dalam

suatu manajemen pemerintahan akan memunculkan butir implikasi sebagai berikut:

a.Efficiency through competition

b.Equity

c.Public debt reduction

d.Wide share ownership

e.Employee share ownership

f.Strengthen the capital market

g.Ease public sector pay problems

h.Reduce govemment involvement in enterprise decision making

i.Protect the national interest

j.Political advantage.

73

Tentu sebagaimana banyak negara, Indonesia juga telah dan sedang menerapkan program-program privatisasi. Dikembangkannya kontrak manajemen seperti; BOT (Bw/d, Operate, Tramfer), BTO (Bulld, Transfer, Operate), BOO (Build, Operate, Owned), dan BOL (Build, Operate, Lease), merupakan contoh-contoh varian privatisasi .

Pertimbangan filosofis yang mendorong pemerintah untuk melancarkan kebijakan privatisasi sebenamya ialah karena pemerintah tidak seharusnya mengerjakan hal ihwal bisnis. Jika objeknya sungguh-sungguh tidak menyangkut hajat hidup orang banyak (Suryawikarta, 1997 : 1). Jika demikian halnya, maka pemerintah harus secara selektif mengidentifikasikan barang-barang atau jasa-jasa apa yang dikatagorikan publik (public goods) dan dikatagorikan swasta (private goods) (Sudarsono, 1996 : 41).

Bila barang dan jasa (goods and service) yang sebenamya bercirikan swasta (private) masih juga diproduksi atau terlalu banyak disubsidi oleh pemerintah, maka pertumbuh" an beban pemerintah akan semakin tidak dapat dikendalikan, sehingga efisiensi dan efektivitas dalam manajemen pemerintahan dengan sendirinya tidak akan tercapai. Itulah sebabnya, di banyak negara dikembangkan paradigma reinventing govemment dengan prinsip a smaller, better, faster and cheaper govemment (Osbore dan Gaebler, 1992).

Kesemua upaya di atas pada intinya memfokuskan penataan pemenntahan agar dapat merangsang pertumbuhan sektor swasta dan masyarakat luas, serta memngkatkan kualitas pelayanan publik.

74

Groonros (dalam Lovelock, 1988 : 9) menyebutkan bahwa manajemen pelayanan yang efektif memerlukan perubahan fokus dari menciptakan produk berkualitas dan daya manfaatnya, menjadi kualitas keseluruhan serta daya manfaat yang meliputi setiap aspek hubungan dengan pengguna jasa. (Vrye 1994 : 5) menyebutkan bahwa "pelayanan yang baik merupakan bisnis yang menguntungkan (good service is good business).

Pada tingkat kompetisi yang akan semakin terbuka di era globalisasi nanti, maka dorongan untuk membangun pemerintahan yang digerakkan oleh pelanggan {building a customer driven government) dengan semakin memperbaiki manajemen pelayanan, semakin strategis dan menjadi vanabel penentu dalam memenangkan kompetisi ini. Oleh karena itu, perlu adanya perubahan perspektif manajemen pelayanan yang mengubah fokus manajemen baik dalam perusahaan jasa maupun perusahaan manufaktur.

Perubahan perspektif yang dimaksud, menurut Gronroos (dalam Lovelock, 1988 : 10) adalah sebagai berikut:

a.Dari berdasarkan daya manfaat produk menjadi daya manfaat total dalam hubungan dengan pengguna jasa. (jrom the product based utility in (he customer relationship).

b.Dari transaksi jangka pendek menjadi hubugan Jangka panjang

(from short- from transaction to long from relationship).

c.Dari kualitas inti (baik barang maupun jasa) kualitas teknis dari suatu produk pada kualitas yang diharapkan dan dipersepsikan

75

para pengguna jasa dalam mempertahankan hubungan dengan pengguna jasa (from care product) {good or service) quality the technical quality of the outcome to total customer perceived quality in enduring customer relationship).

d.Dari menghasilkan solusi teknis sebagai proses kunci dalam organisasi menjadi pengembangan daya manfaat dan kualitas keseluruhan sebagai proses kuncinya. (jrom production of the technical collection as the key process in the organization to developing total utility and total quality as the key process).

Kualitas pelayanan (service quality) telah hampir menjadi faktor yang menentukan dalam menjaga keberlangsungan suatu organisasi birokrasi pemerintah maupun organisasi perusahaan. Pelayanan yang baik dan sesuai dengan kebutuhan pengguna jasa publik, sangat penting dalam npaya mewujudkan kekuasan pengguna jasa publik {customer satisfaction).

Pada saat lingkungan bisnis bergerak ke suatu arah persamgan yang semakin ketat

dan kompleks, dimana titik tolak strategi bersamg selalu diarahkan kepada asumsi, bahwa kondisi pasar sudah bergeser dari “sellers market" ke “buyers market” maka sebagai kata kuncinya menurut Husaini (1994 : 3) adalah memenangkan persaingan pasar melalui orientasi strategi pada manajemen pelayanan prima (excellent service management).

Untuk mewujudkan kondisi sebagaimana disebutkan di atas, dipcrlukan pemahaman terhadap faktor kunci ekstemal dengan cara:

76

a.Memulai mengenali dinamika customers need and wants;

b.Mengembangkan suatu kerangka pendekatan ke arah pencapaian kepuasan pelanggan.

c.Pertemukan tujuan badan usaha dalam rangka pencapaian kepuasan pelanggan (Husaini, 1994 : 3).

Faktor-faktor eksternal tersebut, perlu direspons setiap

pucuk pimpinan baik pimpinan dalam organisasi birokrasi mapun perusahaan, dengan mengintegrasikan berbagai unsur atau elemen guna menghasilkan produk layanan yang dapat memuaskan penggunajasa, dimana pada intinya adalah perlunya perbaikan kinerja organisasi yang berorientasikan pada keselunihan proses untuk menciptakan “value to customer” yang terkait dengan aspek mutu produk dan jasa, waktu pembuatan dan penyerahan (cycle time), biaya yang rendah serta produktivitas yang sangat tinggi (Husaini, 1994 : 4). Jika demikian halnya, maka pucuk pimpinan itu, memiliki peranan sentral dalam meningkatkan kualitas pelayanan, sehingga mainpu memberikan kepuasan kepada pelanggan.

Oleh karena itu, pucuk pimpinan dituntut memiliki visi kebijakan dan strategi yang jelas. Kondisi demikian sebagaimana terlihat dalam gambar berikut ini:

77

Gambar 1.

Proces Driven Improvement

Sumber: Husaini, Jurnal Ilmu Administrasi Nomor 3/Vol. II/Tahun 1994.

Jika demikian halnya, maka menempatkan konsumen pada tingkat yang terhormat akan menjadi kekuatan penting dalam memenangkan kompctisi di tingkat global. Dalam mengembangkan organisasi yang berorientasi konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada kebutuhan dan keingman pelanggan (customer needs and wants) dan persepsi konsumen terhadap nilai dan mutu suatu produk (barang dan jasa) banyak dipengaruhi oleh pelayanan prima sebagai atribut yang melekat pada prodnk inti itu sendiri (Saragih, 1994:21).

Kotler (dalam Saragih, 1994 : 21) menyebutkan bahwa, "konsumen masa depan mengumumkan proses yang lebih cepat, profesionalisme dan praktis". Demikian halnya Lovelock (1992 : 47) bukan hanya mengikuti kemajuan teknologi tetapi hendaknya lebih

banyak ditujukan sebagai jawaban atas permmtaan konsumen yang

78

menginginkan mformasi yang lebih baik, pelayanan yang lebih cepat dan variasi penunjukan produk inti yang lebih memikat.

Dalam tingkat operasional, nienurut pandangan Saragih (1994 : 22) akan menimbulkan masalah sebagai berikut:

a.Bagaimana fimgsi pelayanan konsumen ini diaktifkan untuk memenuhi kebutuhan konsumen.

b.Orang-orang dan sistem macam apa yang dibutuhkan imtuk memenuhi kebutuhan konsumen.

c.Bagaimana mendesain suatu fungsi pelayanan yang baik serta

bagaimana menjalankannya secara efektif.

Solusi yang dipandang tepat untuk mengatasi masalah tersebut, adalah perlunya penyediaan pelayanan yang tepat, dan konsisten pada saat dibutuhkan, dan pada gilirannya akan menimbulkan rasa puas pada pemakai jasa (Normann, 1991 : 52). Sedangkan Vrye (1994 : 48) menekankan kepada periimya manajer pada organisasi jasa yang harus memahami dengan baik jenis-jenis keluhan pengguna jasa.

Kesulitan mendapatkan pelayanan yang berkualitas akan mengakibatkan munculnya take and give antara client atau customer dan yang memberi pekerjaan (Silalahi, 1997:13). Jika hal ini terjadi maka akan memunculkan adanya suap, sebab bagi orang- orang yang membayar uang suap, kelambatan pelayanan dapat diatasi dengan mudah. Kecepatan pekerjaan yang didasarkan atas suatu imbalan kepada pejabat atau pegawai yang melayani mereka,

79

hanya akan mengakibatkan kurangnya rasa hormat pengguna jasa terhadap organisasi.

Agar aktivitas dan pengambil keputusan lebih dekat dan mengutamakan pelayanan pelanggan maka harus diciptakan struktur organisasi yang apresiatif dan adaptif yakni struktur yang lebih desentralisasi. Dengan demikian pemimpin yang berjiwa wirausaha secara naluriah mencoba menjangkau pendekatan yang terdesentrahsasi dengan mengarahkan banyak keputusan ke

“pinggiran" atau menekan otoritas keputusan yang lain ke “bawah" dengan membuat hirarki menjadi datar (flat) dan memberi otoritas kepada pegawainya (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).

Dalam konsep manajemen pelayanan, "memudahkan" wewenang dengan tidak hanya sekedar mendelegasikan kepada bawahan (Wellim, Byham, Wibon, 1991 22) hal mana dapat meningkatkan customer service (Stewart, 1994 : 12). Secara kelembagaan {institutions), upaya untuk mendekatkan pengambil keputusan dengan pengguna jasa (customer) memang diperlukan perubahan kelembagaan (institutional change) dan pembangunan kelembagaan {institutional development). Oleh sebab itulah maka perubahan struktur dari vertikal ke horizontal atau mengubah stmktur "tall" mcnjadi struktur "flat”, yang oleh Osborne dan Gaebler

(1992 : 281) dikatakan sebagai "pemerintahan desentralisasi dari hierarki maupun partisipasi dan tim kerja". Hal ini dimaksudkan untuk mendekatkan jarak antara pengambil keputusan dengan

80

pelanggan yang oleh Stewart disebut sebagai “close to the customer" (Stewart, 1994 : 7).

Dalam dunia sekarang, dimana informasi sebenamya tidak terbatas, komunikasi antar daerah terpencil bisa mengalir seketika, banyak pegawai negeri yang sudah terdidik,

dan kondisi telah berubah dengan kecepatan yang luar biasa, sehingga tidak ada waktu lagi untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun. Sebab itu dalam dunia sekarang ini, sesuatu hanya akan berjalan lebih baik jika mereka yang bekerja di organisasi publik memiliki otoritas untuk mengambil keputusan sendiri (Osborne dan Gaebler, 1992 : 283).

Dengan demikian struktur yang didesentralisasi merupakan suatu solusi yang mendekatkan pembuat keputusan publik dengan pengguna jasa publik. Sehingga pada gilirannya berbagai tuntutan penggima jasa publik akan lebih cepat dapat direspons. Adapun ciri- ciri dan struktur yang didesentralisasi (flat) sebagaimana disebutkan oleh Gomez dan kawan-kawan (1995 : 83) adalah sebagai berikut:

a.Decentralized management approach

b.Few levels of management

c.Horizontal career path that cross functions

d.Broadly defined jobs

e.Gcneral job description

f.Flexibel boundaries between jobs and units

g.Emphasis on team

h.Strong focus on the customer

81

Hal lain yang perlu dipertimbangkan dalam peningkatan kualitas pelayanan (service quality) ialah pembagian keija atau deferensiasi, Gordon (1993 : 498 - 504) menyebutkan bahwa:

a.Dalain ha) pembagian keija agar berdasarkan diferensiasi horizontal yang menekankan diferensiasi personal.

b.Dalam hal option for coordination agar dikembangkan central adjustment dengan slandardization of work process, standardization of output dan standardization of skill.

c.Dalam hal information processing, agar didasarkan pada

organic structure yang memiliki a high information processing yaitu kapasitas yang cepat dan akurat.

Dalam mengembangkan organisasi yang berorientasi kq)ada konsumen {customer oriented), maka semua kegiatan harus berbasis pada konsiderasi tentang kebutuhan dan keinginan pengguna jasa, sebab dalam kesalahan dalam pengidentifikasian kebutuhan dan harapan pengguna jasa akan menyebabkan pelayanan menjadi ridak berarti dan sia-sia.

Hal-hal yang dapat dipergimakan untuk semakin memahami kemginan penggima jasa adalah perlunya melakukan identifikasi terhadap berbagai faktor yang mempengaruhi pengguna jasa (customer) dalam suatu organisasi. Lovelock (dalam Husaini. 1994 : 8) menyebutkan bahwa faktor-faktor yang mempengaruhi pengguna Jasa (customer) itu adalah sebagai berikut:

a.Sarana dan fasilitas yang mendukung efisiensi dalarn kontak dengan konsumen (presence of absence of intermediaries}.

82

b.Kualitas dan kuantitas kontak dengan konsumen (high contact as low contact).

c.Konsumen yang dapat berupa individual buyers organisasi

(institutional vs individual purchase).

d.Lamanya proses layanan berikut karakteristik yang menyertai layanan tersebut (duration of service delivery process).

e.Keterbatasan yang mungkin terdapat dalam pelayanan (capacity contrained service).

f.Frekuensi dari penggunaan dan pembelian ulang (frequency at use and repurchase).

g.Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (frequency at use and repurchase}.

h.Menyangkut sulit atau mudahnya pemberian dan penggunaan oleh konsumen (level of complexity).

i.Menyangkut tingkat resiko kegagalan yang mungkin terjadi dalam pelayanan yang diberikan (degrees of risk).

Datangnya era pelayanan terbaik kepada pelanggan. sangatlah relevan dengan prinsip pengembangan organisasi yakni terwujudnya a smaller, better, faster and cheaper government, yang menurut bahasa Osborne dan Gaebler agenda ini bertumpu pada prinsip customer driven govemment. Instrumennya adalah pembuktian model mental para birokrat untuk lebih suka melayani. Model yang pertama, menempatkan pemimpin puncak birokrasi berada pada paramida tertinggi dengan warga negara (customer} berada pada posisi bawah. Sebaliknya, model yang kedua

83

menempatkan warga negara (customer) berada pada puncak piramida dengan pemimpin birokrasi berada pada posisi paling bawah, dimana sasaran akhir dan pengembangan model ini, tidak lain adalah dicapainya pelayanan terbaik kepada masyarakat (Sudarsono, 1996 : 42).

Keterlibatan birokrasi publik dalam pelayanan publik di samping menunjukkan manfaat dan keu-nggulan tertentu, sekaligus juga menunjukkan kelemaliannya. Berbagai kritik dilontarkan kepada birokrasi publik seperti boros, kaku, berbelit-belit dan semacamnya, namun pada saat yang sama ia masih diperlukan karena mampu melindungi kepentingan publik dan menciptakan keadilan. Adanya upaya untuk mencoba masukkan prin-sip bisnis ke dalam sektor publik melahirkan pola baru scperti kemitraan, customer focus dan lain-Iain. Lahirnya orientasi baru ini menyebabkan kualitas layanan tidak hanya diukur dan sudut kualitas produk, tetapi juga dilihat dan sudut kualitas layanan. Akibat lebih lanjut persoalan pelayanan publik meluas ke persoalan kemitraan. responsivitas. responsibilitas, akuntabilitas, aksesibilitas dan lain-lain.

I. Bahan Bacaan

1.Barzelay, Michael 1992 Breaking Through Bureaucracy: A New Vision For Managing Government. Berkeley, Califomia ; University of Califomia Press.

84

2.Elliasen, Kjel and lan Kodiman 1993 Managing Public Organization, London : Sage Publications

3.Flyn, Norman 1990 Public Sector Management Great Britain : Mavester Wheat Sheaf

4.Hayes. Bob E 1998 Measuring Customer Satisfaction. Survey Design, Use and Statistical Analysis Methods.

Milwaukee, Wisconsin : Asq Quality Press.

5.Hughes. Dwen E. 1994 Public Management and Administration. An Introduction. Great Britain : The Mac Millan Press.

6.Ingraham, Patricia and Barbara Romzek 1994 New Paradigms For Govemment. Issues For The Changing Public Service. Great Britain : The Mac Millan Press.

7.Lovelock, Christoper 1994 Product Plus : How Product Service Competitive Advantge. New York : Mc Graw Hill.

8.Lane, Jan Erick 1995 Public Sector : Concepts, Models and Approaches. California Sage Publications

9.Osborne, David and Ted GaeMer 1991 Reinventing Govemment : How The Entrepreneurial Spirit is Transforming The Public Sector. New York : Penguin Book.

10.Osborne, David and Peter Plastrik 1997 Banishing Bureaucracy : The Five Strategies For Reinventing Government. New York : Addison - Wesley Publishing.

11.Savas, Es 1982 How To Shrink Government. Privatizing The Public Sector. Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.

12.Savas, Es 1987 Privatization. The Key To Better Government Chatam, New Jersey : Chatam House Publisher.

85

II. Pertanyaan Kunci

1.Sebutkan makna pelayanan publik.

2.Uraikan Hakikat Administrasi Pelayanan Publik

3.Jelaskan Ketertiban Birokrasi Publik Dalam Pelayanan Publik

4.Uraikan konsep Administrasi Pelayanan Publik di Indonesia.

86

BUDAYA BIROKRASI PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan budaya pelayanan publik.

2.Menguraikan hakikat teori pelayanan publik.

3.Menjelaskan budaya birokrasi pelayanan publik.

4.Menjelaskan efektivitas pelayanan publik.

5.Menguraikan tolak ukur kualitas pelayanan publik.

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari latar belakang diperlukannya pelayanan publik, unsur-unsur yang

87

membentuk pelayanan publik, klasifikasi dan sifat pelayanan publik. Bagian selanjutnya akan menguraikan fungsi pelayanan publik. Bagian akhir mendiskusikan tentang hubungan pelayanan publik dengan masyarakat.

Pokok Bahasan

Hakikat Pelayanan Publik

A. Pengantar Budaya Pelayanan Publik

Ada indikasi ketidakberdayaan administrasi publik melalui birokrasinya dalam menghadapi masalah-masalah sosial, ekonomi dan politik sudah dirasakan sejak lama. Kondisi semacam ini dalam perdebatan administrasi negara sering disebut sebagai “Krisis Identitas” yang mempertanyakan kecenderungan peran dan posisi administrasi negara sebagai ilmu (science) ataukah sebagai praktek (art). Kesan semacam ini didukung oleh adanya fakta tumpang tindihnya antara posisi peran ilmu politik (ilmu pemerintahan) dan ilmu ekonomi (ilmu manajemen) dengan ilmu administrasi dalam praktekpraktek administrasi negara yang terkesan bersifat legal formal, spesifik, bernuansa budaya sentris, sampai dengan anggapan bahwa administrasi Negara tidak memiliki persyaratan ilmiah dan teoritisasi yang sifatnya berlaku umum.

Oleh karena itu Robert Dahl (1947) menyarankan adanya studi perbandingan administrasi negara (atau studi perbandingan

88

birokrasi) yang mampu melakukan terobosan, terutama dalam menjawab tantangan-tantangan pembangunan yakni masalah kemiskinan dan ketidak adilan sosial, terutama yang terjadi dinegara-negara berkembang dan negara-negara miskin. Produk dari pemikiran ini, kemudian berkembang dan melahirkan paradigma administrasi pembangunan (development administration paradigm) yang dibentuk oleh Ikatan Sarjana Administrasi Pembangunan Asia di Teheran (1966) yang bergerak dalam bidang penyempurnaan administrasi negara di wilayah timur. Salah satu orientasinya adalah bagaimana administrasi negara mampu mengembangkan dirinya dalam melaksanakan fungsi-fungsi pembangunan, terutama dalam hal pelayanan publik yang dapat dipertanggung jawabkan (responsebelity), memiliki daya tanggap yang kuat (responsivity) dan mampu mewakili kepentingan masyarakat (representativity) berdasar ketentuan hukum dan aturan yang berlaku dengan pancaran hati nurani (akunity) . Oleh sebab itu, pergeseran pemikiran administrasi semacam ini seharusnya tidak hanya membawa konsekuensi terhadap perubahan struktur, fungsi, finansial dan personalia dari organisasi birokrasi itu saja, tetapi yang lebih penting bagaimana perubahan struktur, fungsi, finansial dan personalia organisasi birokrasi mampu diikuti oleh perubahan kultur organisasi birokrasi dan perilaku manusia-manusia yang terlibat di dalamnya. Apabila perubahan ini dapat terwujud, maka apa yang diharapkan dalam orientasi efektivitas pelayanan publik, akan dapat tercapai.

89

B. Hakikat Teori Pelayanan Publik

Jika pelayanan publik sebagai produk dari orientasi pemikiran administrasi pembangunan, dan administrasi pembangunan sebagai orientasi baru dari reformasi administrasi negara; maka muncul pertanyaan, adakah teori khusus yang berkaitan dengan pelayanan publik ?

Gerald Caiden (1986) sebagai seorang pakar administrasi negara pernah menyindir tentang keberadaan teori administrasi negara ini. Menurut Caiden, administrasi negara itu terlalu banyak teori, tetapi tidak terdapat satu teoripun yang dapat diberlakukan secara umum dari administrasi negara. Hal yang bernada sama pernah disampaikan pula oleh Fred.W Riggs (1964) dan Ferrel Heady (1966) yang mempertanyakan perihal isi dan kecenderungan dari teori administrasi negara yang dianggapnya tidak jelas metodologinya.

Dipihak lain, dalam beberapa literatur pelayanan publik lebih dikenal sebagai tatanan konsep daripada tatanan teori (Thoha,1992; Munafe,1966; Djumara,1994; Hardjosoekarso, Kristiadi dan Saragih,1994). Oleh karena itu istilah pelayanan publik disebut juga dengan istilah pelayanan kepada orang banyak (masyarakat), pelayanan sosial, pelayanan umum dan pelayanan prima.

Pernyataan semacam ini sekaligus menambah adanya kerancuan ontologis (apa, mengapa), epistemologis (bagaimana)

90

dan axiologis (untuk apa) dalam memperbincangkan teori yang berkaitan dengan pelayanan publik ? Secara ideal, persyaratan teori administrasi yang menyangkut pelayanan publik antara lain :

1.Harus mampu menyatakan sesuatu yang berarti dan bermakna yang dapat diterapkan pada situasi kehidupan nyata dalam masyarakat (konteksual)

2.Harus mampu menyajikan suatu perspektif kedepan

3.Harus dapat mendorong lahirnya cara-cara atau metode baru dalam situasi dan kondisi yang berbeda

4.Teori administrasi yang sudah ada harus dapat merupakan dasar untuk mengembangkan teori administrasi lainnya, khususnya pelayanan publik

5.Harus dapat membantu pemakainya untuk menjelaskan dan meramalkan fenomena yang dihadapi

6.Bersifat multi disipliner dan multi dimensional (komprehensif) Berpedoman dari persyaratan diatas, maka Ferrel Heady

(1966) menyarankan adanya :

a.Tindakan modifikasi terhadap teori administrasi negara klasik/ tradisional

b.Perubahan isi dari teori administrasi yang lebih diorientasikan kepada kepentingan pembangunan

c.Melakukan redifinisi secara umum terhadap sistem dan model- model pengembangan

d.Menemukan perumusan baru teori administrasi yang bersifat middle range theory.

91

Adapun Fred. W Riggs (1964) menyarankan adanya pergeseran pendekatan metodologi penelitian administrasi (khususnya yang berkaitan dengan pengamatan fenomena pelayanan publik) dari :

(1)Pendekatan normatif ke pendekatan empiris

(2)Pendekatan ideografik ke pendekatan nomotetik

(3)Pendekatan struktural ke pendekatan ekologi, dan

(4)Pendekatan behavior ke pendekatan post-behavior (pendekatan analogi).

Apabila hal-hal tersebut dapat dilakukan, maka diharapkan studi administrasi

negara:

(a)Mampu menciptakan konsep dan teori-teori baru yang dapat menerobos batas-batas kebudayaan,

(b)Mampu membandingkan ketentuan-ketentuan formal, hukum- hukum dan peraturan-peraturan yang ada sebagai landasan perumusan keputusan dan kebijaksanaan (pelayanan publik),

(c)Mampu bertindak sesuai dengan kajian fakta dan data dilapangan.

Kesimpulan sementara yang dapat diambil apabila administrasi negara ingin menemukan identitas teori-teori yang berkaitan dengan pelayanan publik, maka perlu adanya kegiatan studi komparatif administrasi negara dalam bidang pelayanan publik dan meningkatkan kegiatan penelitian atau riset lapangan yang berkaitan dengan proses perumusan kebijakan pelayanan publik,

92

proses implementasi pelayanan publik dan evaluasi produk pelayanan publik.

C. Budaya Birokrasi Pelayanan Publik

Ada asumsi menarik yang dipertanyakan, Apakah budaya organisasi birokrasi mempengaruhi proses pelayanan publik, ataukah tradisi pelayanan publik akan mempengaruhi dan menciptakan budaya organisasi birokrasi ?

Jika yang pertama muncul maka akan terjadi stagnasi dan kekuatan statusquo dalam organisasi birokrasi; tetapi jika yang kedua muncul maka akan tercipta perubahan dan pengembangan organisasi birokrasi yang dinamis.

Budaya organisasi (birokrasi) merupakan kesepakatan bersama tentang nilainilai bersama dalam kehidupan organisasi dan mengikat semua orang dalam organisasi yang bersangkutan ( Sondang P.Siagian,1995). Oleh karena itu budaya organisasi birokrasi akan menentukan apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan oleh para anggota organisasi; menentukan batas-batas normatif perilaku anggota organisasai; menentukan sifat dan bentuk- bentuk pengendalian dan pengawasan organisasi; menentukan gaya manajerial yang dapat diterima oleh para anggota organisasi; menentukan cara-cara kerja yang tepat, dan sebagainya. Secara spesifik peran penting yang dimainkan oleh budaya organisasi

93

(birokrasi) adalah membantu menciptakan rasa memiliki terhadap organisasi; menciptakan jati diri para anggota organisasi; menciptakan keterikatan emosional antara organisasi dan pekerja yang terlibat didalamnya; membantu menciptakan stabilitas organisasi sebagai sistem sosial; dan menemukan pola pedoman perilaku sebagai hasil dari norma-norma kebiasaan yang terbentuk dalam keseharian.

Begitu kuatnya pengaruh budaya organisasi (birokrasi) terhadap perilaku para anggota organisasi, maka budaya organisasi (birokrasi) mampu menetapkan tapal batas untuk membedakan dengan organisasi (birokrasi) lain; mampu membentuk identitas organisasi dan identitas kepribadian anggota organisasi; mampu mempermudah terciptanya komitmen organisasi daripada komitmen yang bersifat kepentingan individu; mampu meningkatkan kemantapan keterikatan sistem sosial; dan mampu berfungsi sebagai mekanisme pembuatan makna dan simbul-simbul kendali perilaku para anggota organisasi.

Pelayanan publik sebagai suatu proses kinerja organisasi (birokrasi), keterikatan dan pengaruh budaya organisasi sangatlah kuat. Dengan kata lain, apapun kegiatan yang dilakukan oleh aparat pelayanan publik haruslah berpedoman pada rambu-rambu aturan normatif yang telah ditentukan oleh organisasi publik sebagai perwujudan dari budaya organisasi publik. Oleh karena itu Dennis A.Rondinelli (1981) pernah mengingatkan bahwa penyebab kegagalan utama dalam melaksanakan orientasi pelayanan publik

94

ini (jelasnya, tugas desentralisasi) adalah : Kuatnya komitmen budaya politik yang bernuansa sempit; kurangnya tenaga-tenaga kerja yang terlatih dan trampil dalam unit-unit lokal; kurangnya sumber-sumber dana untuk melaksanakan tugas dan tanggung jawab; adanya sikap keengganan untuk melakukan delegasi wewenang; dan kurangnya infrastruktur teknologi dan infra struktur fisik dalam menunjang pelaksanaan tugas-tugas pelayanan publik. Demikian juga Malcolm Walters (1994) menambahkan bahwa kegagalan daripada pelayanan publik ini disebabkan karena aparat (birokrasi) tidak menyadari adanya perubahan dan pergeseran yang terjadi dalam budaya masyarakatnya dari budaya yang bersifat hirarkhis, budaya yang bersifat individual, budaya yang bersifat fatalis, dan budaya yang bersifat egaliter. Pelayanan publik yang modelnya birokratis cocok untuk budaya masyarakat hirarkhis; pelayanan publik yang modelnya privatisasi cocok untuk budaya masyarakat individual (yang anti hirarkhis); pelayanan publik yang modelnya kolektif cocok untuk budaya masyarakat fatalis (yang mendukung budaya hirarkhis dan anti budaya individu); sedangkan pelayanan publik yang modelnya memerlukan pelayanan cepat dan terbuka cocok untuk budaya masyarakat egaliter (yang anti budaya hirarkhis, anti budaya individu dan anti budaya fatalis).

Masalahnya sekarang, untuk masyarakat Indonesia dewasa ini tergolong dalam kategori budaya masyarakat yang mana ? Ini harus dipahami ! ( Penulis, cenderung mengatakan bahwa masyarakat Indonesia saat ini sudah memasuki era budaya

95

masyarakat egaliter; oleh karenanya bentuk pelayanan publik yang cocok adalah model pelayanan cepat dan terbuka).

Menurut Grabiel A.Almond (1960) proses perubahan pembudayaan ini harus disebar luaskan atau disosialisasikan secara merata kepada masyarakat, dicarikan rekruitmen tenagatenaga kerja (birokrasi) yang profesional, dipahami atau diartikulasikan secara tepat dan benar, ditumbuh kembangkan sebagai kepentingan masyarakat secara umum, dan dikomunikasikan secara dialogis. Hasil dari proses pembudayaan diharapkan mampu menciptakan pengambilan keputusan/ kebijaksanaan yang benar,menciptakan terbentuknya kelompok pelaksana kerja yang efektif, dan terciptanya tim pengawasan yang bertindak jujur dan obyektif. Pada akhirnya, proses ini berujung pada proses internalisasi kepribadian dan sinergi ekonomi masyarakat sebagai basis utamanya.

D. Efektivitas Pelayanan Publik

Substansi pelayanan publik selalu dikaitkan dengan suatu kegiatan yang dilakukan oleh seseorang atau kelompok orang atau instansi tertentu untuk memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Pelayanan publik ini menjadi semakin penting karena senantiasa

96

berhubungan dengan khalayak masyarakat ramai yang memiliki keaneka ragaman kepentingan dan tujuan.

Oleh karena itu institusi pelayanan publik dapat dilakukan oleh pemerintah maupun non-pemerintah. Jika pemerintah, maka organisasi birokrasi pemerintahan merupakan organisasi terdepan yang berhubungan dengan pelayanan publik. Dan jika non- pemerintah, maka dapat berbentuk organisasi partai politik, organisasi keagamaan, lembaga swadaya masyarakat maupun organisasi-organisasi kemasyarakatan yang lain.

Siapapun bentuk institusi pelayanananya, maka yang terpenting adalah bagaimana memberikan bantuan dan kemudahan kepada masyarakat dalam rangka memenuhi kebutuhan dan kepentingannya.

Dalam kaitannya dengan penyelenggaraan pemerintahan, birokrasi sebagai ujung tombak pelaksana pelayanan publik mencakup berbagai program-program pembangunan dan kebijaksanaan-kebijaksanaan pemerintah. Tetapi dalam kenyataannya, birokrasi yang dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunan tersebut, seringkali diartikulasikan berbeda oleh masyarakat. Birokrasi di dalam menyelenggarakan tugas pemerintahan dan pembangunan (termasuk di dalamnya penyelenggaraan pelayanan publik) diberi kesan adanya proses panjang dan berbelit-belit apabila masyarakat menyelesaikan urusannya berkaitan dengan pelayanan aparatur emerintahan . Akibatnya, birokrasi selalu mendapatkan citra negatif

97

yang tidak menguntungkan bagi perkembangan birokrasi itu sendiri (khususnya dalam hal elayanan publik). Oleh karena itu, guna menanggulangi kesan buruk birokrasi seperti itu, birokrasi perlu melakukan beberapa perubahan sikap dan perilakunya antara lain :

a.Birokrasi harus lebih mengutamakan sifat pendekatan tugas yang diarahkan pada hal pengayoman dan pelayanan masyarakat; dan menghindarkan kesan pendekatan kekuasaan dan kewenangan

b.Birokrasi perlu melakukan penyempurnaan organisasi yang bercirikan rganisasi modern, ramping, efektif dan efesien yang mampu membedakan antara tugas-tugas yang perlu ditangani dan yang tidak perlu ditangani (termasuk membagi tugas-tugas yang dapat diserahkan kepada masyarakat)

c.Birokrasi harus mampu dan mau melakukan perubahan sistem dan prosedur erjanya yang lebih berorientasi pada ciri-ciri organisasi modern yakni : pelayanan cepat, tepat, akurat, terbuka dengan tetap mempertahankan kualitas, efesiensi biaya dan ketepatan waktu.

d.Birokrasi harus memposisikan diri sebagai fasilitator pelayan publik dari pada ebagai agen pembaharu (change of agent ) pembangunan

e.Birokrasi harus mampu dan mau melakukan transformasi diri dari birokrasi ang kinerjanya kaku (rigid) menjadi organisasi birokrasi yang strukturnya lebih desentralistis, inovatif, flrksibel dan responsif.

98

Dari pandangan tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa organisasi birokrrasi yang mampu memberikan pelayanan publik secara efektif dan efesien kepada masyarakat, salah satunya jika strukturnya lebih terdesentralisasi daripada tersentralisasi. Sebab, dengan struktur yang terdesentralisasi diharapkan akan lebih mudah mengantisipasi kebutuhan dan kepentingan yang diperlukan oleh masyarakat, sehingga dengan cepat birokrasi dapat menyediakan pelayanannya sesuai yang diharapkan masyarakat pelanggannya. Sedangkan dalam kontek persyaratan budaya organisasi birokrasi, perlu dipersiapkan tenaga kerja atau aparat yang benar-benar memiliki kemampuan (capabelity), memiliki loyalitas kepentingan (competency), dan memiliki keterkaitan kepentingan (consistency atau coherency).

D. Tolak Ukur Kualitas Pelayanan Publik

Dalam tinjauan manajemen pelayanan publik, ciri struktur birokrasi yang terdesentralisir memiliki beberapa tujuan dan manfaat antara lain :

(1)Mengurangi (bahkan menghilangkan) kesenjangan peran antara organisasi pusat dengan organisasi-organisasi pelaksana yang ada dilapangan

(2)Melakukan efesiensi dan penghematan alokasi penggunaan keuangan

99

(3)Mengurangi jumlah staf/aparat yang berlebihan terutama pada level atas dan level menengah ( prinsip rasionalisasi)

(4)Mendekatkan birokrasi dengan masyarakat pelanggan

Mencermati pandangan ini, maka dalam kontek pelayanan publik dapat digaris bawahi bahwa keberhasilan proses pelayanan publik sangat tergantung pada dua pihak yaitu birokrasi (pelayan) dan masyarakat (yang dilayani). Dengan demikian untuk melihat kualitas pelayanan publik perlu diperhatikan dan dikaji dua aspek pokok yakni : Pertama, aspek proses internal organisasi birokrasi (pelayan); Kedua, aspek eksternal organisasi yakni kemanfaatan yang dirasakan oleh masyarakat pelanggan.

Dalam hal ini Irfan Islamy (1999) menyebut beberapa prinsip pokok yang harus dipahami oleh aparat birokrasi publik dalam aspek internal organisasi yaitu :

(a)Prinsip Aksesitas, dimana setiap jenis pelayanan harus dapat dijangkau secara mudah oleh setiap pengguna pelayanan (misal: masalah tempat, jarak dan prosedur pelayanan)

(b)Prinsip Kontinuitas, yaitu bahwa setiap jenis pelayanan harus secara terus menerus tersedia bagi masyarakat dengan kepastian dan kejelasan ketentuan yang berlaku bagi proses pelayanan tersebut

(c)Prinsip Teknikalitas, yaitu bahwa setiap jenis pelayanan proses pelayanannya harus ditangani oleh aparat yang benar-benar memahami secara teknis pelayanan tersebut berdasarkan

100

kejelasan, ketepatan dan kemantapan sistem, prosedur dan instrumen pelayanan

(d)Prinsip Profitabilitas, yaitu bahwa proses pelayanan pada akhirnya harus dapat dilaksanakan secara efektif dan efesien serta memberikan keuntungan ekonomis dan sosial baik bagi pemerintah maupun bagi masyarakat luas.

(e)Prinsip Akunitas, yaitu bahwa proses, produk dan mutu pelayanan yang telah diberikan harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat karena aparat pemerintah itu

pada hakekatnya mempunyai tugas memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya kepada masyarakat.

Begitu pentingnya profesionalisasi pelayanan publik ini, pemerintah melalui Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara telah mengeluarkan suatu kebijaksanaan Nomer.81 Tahun 1993 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum yang perlu dipedomani oleh setiap birokrasi publik dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat berdasar prinsip-prinsip pelayanan sebagai berikut :

(1)Kesederhanaan, dalam arti bahwa prosedur dan tata cara pelayanan perlu ditetapkan dan dilaksanakan secara mudah, lancar, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan

(2)Kejelasan dan kepastian, dalam arti adanya kejelasan dan kepastian dalam hal prosedur dan tata cara pelayanan, persyaratan pelayanan baik teknis maupun administratif, unit

101

kerja pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam meberikan pelayanan, rincian biaya atau tarif pelayanan dan tata cara pembayaran, dan jangka waktu penyelesaian pelayanan

(3)Keamanan, dalam arti adanya proses dan produk hasil pelayanan yang dapat memberikan keamanan, kenyamanan dan kepastian hukum bagi masyarakat

(4)Keterbukaan, dalam arti bahwa prosedur dan tata cara pelayanan, persyaratan, unit kerja pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian biaya atau tarif serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta

(5)Efesiensi, dalam arti bahwa persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada halhal yang berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan

(6)Ekonomis, dalam arti bahwa pengenaan biaya atau tarif pelayanan harus ditetapkan secara wajar dengan memperhatikan: nilai barang dan jasa pelayanan, kemampuan masyarakat untuk membayar, dan ketentuan perundang- undangan yang berlaku

(7)Keadilan dan Pemerataan, yang dimaksudkan agar jangkauan pelayanan diusahakan seluas mungkin dengan distribusi yang merata dan adil bagi seluruh lapisan masyarakat

102

(8)Ketepatan Waktu, dalam arti bahwa pelaksanaan pelayanan harus dapat diselesaikan tepat pada waktu yang telah ditentukan.

Oleh karena itu dalam merespon prinsip-prinsip pelayanan publik yang perlu dipedomani oleh segenap aparat birokrasi peleyanan publik , maka kiranya harus disertai pula oleh sikap dan perilaku yang santun, keramah tamahan dari aparat pelayanan publik baik dalam cara menyampaikan sesuatu yang berkaitan dengan proses pelayanan maupun dalam hal ketapatan waktu pelayanan. Hal ini dimungkinkan agar layanan tersebut dapat memuaskan orang-orang atau kelompok orang yang dilayani.

Ada 4 (empat) kemungkinan yang terjadi dalam mengukur kepuasan dan kualitas pelayanan publik ini, yaitu :

(1)Bisa jadi pihak aparat birokrasi yang melayani dan pihak masyarakat yang dilayani sama-sama dapat dengan mudah memahami kualitas pelayanan tersebut (mutual knowledge),

(2)Bisa jadi pihak aparat birokrasi yang melayani lebih mudah memahami dan mengevaluasi kualitas pelayanan publik daripada masyarakat pelanggan yang dilayani (producer knowledge),

(3)Bisa jadi masyarakat pelanggan yang dilayani lebih mudah dan lebih memahami dalam mengevaluasi kualitas pelayanan yang diberikan oleh aparat birokrasi pelayanan publik (consumer knowledge), dan

103

(4)Bisa jadi baik aparat birokrasi pelayanan publik maupun masyarakat yang dilayani sama-sama tidak tahu dan mendapat kesulitan dalam mengevaluasi kualitas pelayanan publik (mutual

Ignorance).

Dalam hal ini teori analisa yang dapat dipergunakan antara lain teori “Impression Management” yaitu bagaimana mengukur tingkat responsif, tingkat responsbelity dan tingkat representatif seseorang atau kelompok orang terhadap fenomena tertentu (Fred Luthans, 1995). Sayangnya, dalam praktek dan tinjauan teoritis untuk menentukan tolok ukur kualitas pelayanan publik tidak semudah membalikkan telapak tangan. Statu misal Richard M.Steers (1985) menyebutkan beberapa faktor yang berkepentingan dalam upaya mengidentifikasi kualitas pelayanan publik antara lain : variabel karakteristik organisasi, variabel karakteristik lingkungan, variabel karakteristik pekerja/aparat, variabel karakteristik kebijaksanaan, dan variabel parkatek-praktek manajemennya. Untuk melengkapi pendapat ini, maka Sofian Effendi (1995) menyebutkan beberapa faktor lagi yang menyebabkan rendahnya kualitas pelayanan publik (di Indonesia) antara lain adanya:

(a)Konteks monopolistik, dalam hal ini karena tidak adanya kompetisi dari penyelenggara pelayanan publik non pemerintah, tidak ada dorongan yang kuat untuk meningkatkan jumlah, kualitas maupun pemerataan pelayanan tersebut oleh pemerintah

104

(b)Tekanan dari lingkungan, dimana faktor lingkungan amat mempengaruhi kinerja organisasi pelayanan dalam transaksi dan interaksinya antara lingkungan dengan organisasi publik

(c)Budaya patrimonial, dimana budaya organisasi penyelenggara pelayanan publik di Indonesia masih banyak terikat oleh tradisi- tradisi politik dan budaya masyarakat setempat yang seringkali tidak kondusif dan melanggar peraturan-peraturan yang telah ditentukan.

Untuk solusinya dalam menghadapi tantangan dan kendala-

kendala pelayanan publik sebagaimana disebutkan diatas, maka diperlukan adanya langkahlangkah strategis antara lain :

Pertama: Merubah tekanan-tekanan sistem pemerintahan yang sifatnya sentralistik otoriter menjadi sistem pemerintahan desentralistik demokratis; Kedua : Membentuk asosiasi/perserikatan kerja dalam pelayanan publik; Ketiga: Meningkatkan keterlibatan masyarakat, baik dalam perumusan kebijakan pelayanan publik, proses pelaksanaan pelayanan publik maupun dalam monitoring dan pengawasan pelaksanaan pelayanan publik; Keempat : Adanya kesadaran perubahan sikap dan perilaku dari aparat birokrasi pelayanan publik menuju model birokrasi yang lebih humanis (Post weberian); Kelima: Menyadari adanya pengaruh kuat perkembangan dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dalam menunjang efektivitas kualitas pelayanan publik; Keenam: Pentingnya faktor aturan dan perundang-undangan yang menjadi landasan kerja bagi aparat pelayanan publik; Ketujuh: Pentingnya perhatian terhadap

105

faktor pendapatan dan penghasilan (wages and salary) yang dapat memenuhi kebutuhan minimum bagi aparat pelayanan publik; Kedelapan: Pentingnya faktor keterampilan dan keahlian petugas pelayanan publik; Kesembilan: Pentingnya faktor sarana phisik pelayanan publik; Kesepuluh : Adanya saling pengertian dan pemahaman bersama (mutual understanding) antara pihak aparat birokrasi pelayan publik dan masyarakat yang memerlukan pelayanan untuk mematuhi peraturan dan perundang-undangan yang berlaku khususnya dalam pelayanan publik.

Secara teoritis, perubahan-perubahan komitmen dalam organisasi akan ikuti oleh kegiatan pengembangan organisasi yang langsung maupun tidak langsung merubah pula tradisi-tradisi budaya kerja organisasi yang sudah ada. eterkaitan semacam ini berhubungan erat dengan perubahan-perubahan struktural, fungsional, finansial, personalia, teknikal maupun perubahan- perubahan dibidang fisikal (tata ruang pelayanan kerja) yang memang diperlukan dalam proses perubahan tersebut.

Perubahan dalam organisasi (birokrasi) apapun bentuknya jika tidak dipersiapkan dengan matang justru kan menimbulkan dampak negatif (dis-consequenses) daripada dampak positifnya (Eu-consequenses). Oleh karena itu bagi administrator publik perubahan situasi dan kondisi yang berkembang dewasa ini (sebut saja, erubahan struktur, fungsi, finansial, personalia dan kultur organisasi dalam kasus otonomi daerah) harus diantisipasi dan disiasati sedini mungkin secara cermat dan bijaksana (wait and see)

106

sebelum melakukan tindakan nyata. Sebab bisa jadi perubahan struktur, fungsi, finansial dan personalia tidak diikuti oleh perubahan kulturnya; tetapi bisa jadi juga perubahan struktur, fungsi, finansial dan personalia yang dikuti oleh perubahan kulturnya hanya bersifat sementara dan semu (pseudo) karena mengandung unsur keterpaksaan dan dipaksa oleh tuntutan reformasi massa. Jika hal ini yang terjadi, maka apa yang dimaksud engan reformasi administrasi (birokrasi) akan bersifat retorika belaka dan tidak utonomous (murni).

I. Bahan Bacaan

1.Almond, Grabiel A, 1960, The Politics of Developing Areas, Princeton University ress.

2.Caiden, Gerald, 1986, Public Administration, dalam MZ.Lawang, Pengantar Administrasi Negara, Universitas Terbuka, Jakarta.

3.Effendi, Sofian, 1993, Strategi Administrasi dan Pemerataan Akses pada elayanan Publik Indonesia, Laporan Hasil Penelitian, Fisipol UGM, Yogyakarta.

4.---------------------, 1995, Kebijaksanaan Pembinaan Organisasi Publik Pada PJP I, Percikan Pemikiran Awal, Makalah Pelatihan Analisis Kebijakan Sosial Angkatan III, Yogyakarta.

5.Hardjosoekarto, Sudarsono, 1994, Beberapa Perspektif Pelayanan Prima, Bisnis dan Birokrasi, Jurnal Ilmu Administrasi dan Organisasi, Nomor 3/Volume II/September 1994, Universitas Indonesia.

107

6.Heady, Ferrel and Sybil l. Stokes (ed), 1962, Papers in Comparative Public Administration, The University of Michigan, Institute of Public Administration, Ann Arbor, Michigan.

7.Islamy,M.Irfan, 1999, Reformasi Pelayanan Publik, Makalah Pelatihan Strategi Pembangunan Sumber Manusia Aparatur Pemerintah Daerah dalam Era Globalisasi, di Kabupaten Daerah Tingkat II Trenggalek.

8.Kristiadi,JB, Revitalisasi Birokrasi dalam Meningkatkan Pelayanan Prima, Bisnis dan Birokrasi, Jurna Ilmu Administrasi dan Organisasi, Nomer 3/Volume II/September 1994, Universitas Indonesia.

9.Luthan, Fred, 1995, Organizational Behavior, Mc.Graw Hill Interntional.

10.Moenir, H.AS, 1998, Manajemen Pelayanan Umum di Indonesia, Cetakan III, Bumi Aksara, Jakarta.

11.Osborne.D and T.Gaebler, 1992, Reinventing Government; How The Enterpreneurial Spirit is Transforming The Public Sector, Rending Mass:Addison-Wesley.

12.Riggs, Fred.W, 1964,Administration in Developing Countries, The Theory of Prismatic Society, Houghton Mifflin Company, Boston.

13.Rondinelli. DA. 1981, Government Decentralization in Comparative Perspectivve: Theory and Practice in Developing Countries, International Review of Administrative Science, Volume XLVII, Number 2.

14.Robbins, Stephen.P, 1996, Perilaku Organisasi, Prenhallindo, Jakarta.

108

15.Siffin,William J (ed), 1959, Toward Comparative Study of Public Administration, Indiana University Press, Bloomington, Indiana.

16.Siagian, Sondang P, 1995, Teori Pengembangan Organisasi, Bumi Aksara, Jakarta

17.Steer, Richard.M, 1985, Efektivitas Organisasi, cetakan II, Erlangga, Jakarta.

18.Thoha, Miftah, 1983, Perilaku Organisasi, Fisipol UGM, Rajawali Press, Jakarta.

19.Waters, Malcolm, 1994, Modern Sociological Theory, Sage Publications, London, Thousand Oaks, New Delhi.

II. Pertanyaan Kunci

1.Uraikan budaya pelayanan publik yang ada selama ini di Indoensia.

2.Jelaskan hakikat teori pelayanan publik yang Anda ketahui.

3.Uraikan tentang budaya birokrasi pelayanan publik.

4.Jelaskan hakikat efektivitas pelayanan publik.

5.Sebutkan tolak ukur kualitas pelayanan publik.

109

ETIKA DALAM

PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan landasan etika pelayanan publik.

2.Menguraikan konsep etika pelayanan publik.

3.Menjelaskan hakikat pelayanan publik dan etika.

4.Menguraikan paradigma etika dalam pelayanan publik.

5.Menjelaskan etika birokrasi dalam pelayanan publik.

6.Menjelaskan pentingnya etika dalam pelayanan publik.

110

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari landasan etika pelayanan publik, konsep etika pelayanan publik, hakikat pelayanan publik dan etika, serta paradigma etika dalam pelayanan publik. Kemudian juga menjelaskan tentang etika birokrasi dalam pelayanan publik serta menguraikan tentang pentingnya etika dalam pelayanan publik pada bagian akhir pembahasan.

Pokok Bahasan

Etika Dalam Pelayanan Publik

A. Landasan Etika Pelayanan Publik

Masalah tentang etika dalam pelayanan publik di Indonesia kurang dibahas secara luas dan tuntas sebagaimana terdapat di negara maju, meskipun telah disadari bahwa salah satu kelemahan dasar dalam pelayanan publik di Indonesia adalah masalah moralitas. Etika sering dilihat sebagai elemen yang kurang berkaitan dengan dunia pelayanan publik. Padahal, dalam literatur tentang pelayanan publik, etika merupakan salah satu elemen yang sangat menentukan kepuasan publik yang dilayani sekaligus keberhasilan organisasi pelayanan publik itu sendiri.

111

Elemen ini harus diperhatikan dalam setiap fase pelayanan publik mulai dari penyusunan kebijakan pelayanan, desain struktur organisasi pelayanan, sampai pada manajemen pelayanan untuk mencapai tujuan akhir dari pelayanan tersebut. Dalam konteks ini, pusat perhatian ditujukan kepada aktor yang terlibat dalam setiap fase, termasuk kepentingan aktor-aktor tersebut – apakah para aktor telah benar-benar mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan-kepentingan yang lain. Misalnya, dengan menggunakan nilai-nilai moral yang berlaku umum (six great ideas) seperti nilai kebenaran (truth), kebaikan (goodness), kebebasan (liberty), kesetaraan (equality), dan keadilan (justice), kita dapat menilai apakah para aktor tersebut jujur atau tidak dalam penyusunan kebijakan, adil atau tidak adil dalam menempatkan orang dalam unit dan jabatan yang tersedia, dan bohong atau tidak dalam melaporkan hasil manajemen pelayanan.

Dalam pelayanan publik, perbuatan melanggar moral atau etika sulit ditelusuri dan dipersoalkan karena adanya kebiasaan masyarakat kita melarang orang “membuka rahasia” atau mengancam mereka yang mengadu. Sementara itu, kita juga menghadapi tantangan ke depan semakin berat karena standard penilaian etika pelayanan terus berubah sesuai perkembangan paradigmanya. Dan secara substantif, kita juga tidak mudah mencapai kedewasaan dan otonomi beretika karena penuh dengan dilema. Karena itu, dapat dipastikan bahwa pelanggaran moral atau etika dalam pelayanan publik di Indonesia akan terus meningkat.

112

Setiap masyarakat atau bangsa pasti mempunyai pegangan moral yang menjadi landasan sikap, perilaku dan perbuatan mereka untuk mencapai apa yang dicita-citakan. Dengan pegangan moral itu mana yang baik dan mana yang buruk, benar dan salah serta mana yang dianggap ideal dan tidak. Oleh karena itu dimana pun kita bermasyarakat, berbangsa dan bernegara peranan etika tidak mungkin dikesampingkan. Semua warganegara berkepentingan dengan etika.

Sebagaimana diketahui, birokrasi atau administrasi publik memiliki kewenangan bebas untuk bertindak dalam rangka memberikan pelayanan umum serta menciptakan kesejahteraan masyarakat Untuk itu, kepada birokrasi diberikan kekuasaan regulatif, yakni tindakan hukum yang sah untuk mengatur kehidupan masyarakat melalui instrumen yang disebut kebijakan publik.

Sebagai suatu produk hukum, kebijakan publik berisi perintah (keharusan) atau larangan. Barangsiapa yang melanggar perintah atau melaksanakan perbuatan tertentu yang dilarang, maka ia akan dikenakan sanksi tertentu pula. Inilah implikasi yuridis dari suatu kebijakan publik. Dengan kata lain, pendekatan yuridis terhadap kebijakan publik kurang memperhatikan aspek dampak dan / atau kemanfaatan dari kebijakan tersebut. Itulah sebabnya, sering kita saksikan bahwa kebijakan pemerintah sering ditolak oleh masyarakat (public veto) karena kurang mempertimbangkan dimensi etis dan moral dalam masyarakat. Oleh karena itu, suatu kebijakan publik hendaknya tidak hanya menonjolkan nilai-nilai benar – salah,

113

tetapi harus lebih dikembangkan kepada sosialisasi nilai-nilai baik – buruk. Sebab, suatu tindakan yang benar menurut hukum, belum tentu baik secara moral dan etis.

Dalam wacana kebijakan publik, telah lama didengungkan akan makna pentingnya orientasi pada pelayanan publik. Titik fokusnya pun terarah pada pemenuhan kebutuhan-kebutuhan publik, bukan pada si pembuat kebijakan tersebut. Namun demikian semakin dikaji dan ditelaah kedalaman makna dari konsepsi pelayanan publik tersebut, maka dalam dunia nyata semakin jauh makna hakiki dari pelayanan publik tersebut diimplementasikan secara tepat.

Organisasi publik (pemerintah) sebagai institusi yang membawa misi pelayanan publik, akhir-akhir ini semakin gencar mengkampanyekan dan saling berlomba untuk memberikan dan mengimplementasikan makna hakiki dari pelayanan publik tersebut, namun demikian di dalam pelaksanaannya masih jauh dari harapan yang diinginkan. Secara umum ada dua hal yang sangat berperan bagi organisasi pemerintah (birokrasi) di dalam mengimplementasikan konsepsi mengenai pelayanan publik tersebut. Yang pertama adalah faktor komitmen untuk melaksanakan kebijakan yang sudah ada. Disini birokrasi dituntut untuk mempunyai komitmen yang jelas melalui visi dan misi organisasi untuk melaksanakan fungsi pelayanan dengan baik. Yang kedua adalah faktor aparatur pelaksana (birokrat) yang menjalankan fungsi pelayanan tersebut. Disini setiap individu yang

114

menjalankan fungsi pelayanan harus mengacu pada komitmen organisasional yang telah dituangkan di dalam visi dan misi organisasi tersebut. Jika kedua hal tersebut dijadikan sebagai acuan di dalam pelaksanaan fungsi pelayanan, maka akan membentuk suatu etika yang dijadikan sebagai pedoman di dalam setiap perilaku birokrat untuk melaksanakan tugasnya dengan sepenuh hati.

Isu tentang etika birokrasi di dalam pelayanan publik di Indonesia selama ini kurang dibahas secara luas dan tuntas sebagaimana terdapat di negara maju, meskipun telah disadari bahwa salah satu kelemahan dasar dalam pelayanan publik di Indonesia adalah masalah moralitas. Etika sering dilihat sebagai elemen yang kurang berkaitan dengan dunia pelayanan publik. Padahal, dalam literatur tentang pelayanan publik dan administrasi publik, etika merupakan salah satu elemen yang sangat menentukan kepuasan publik yang dilayani sekaligus keberhasilan organisasi di dalam melaksanakan pelayanan publik itu sendiri.

Elemen ini harus diperhatikan dalam setiap fase pelayanan publik, mulai dari penyusunan kebijakan pelayanan, desain struktur organisasi pelayanan, sampai pada manajemen pelayanan untuk mencapai tujuan akhir dari pelayanan tersebut. Dalam konteks ini, pusat perhatian ditujukan kepada aktor yang terlibat dalam setiap fase, termasuk kepentingan aktor-aktor tersebut – apakah para aktor telah benar-benar mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan-kepentingan yang lain. Misalnya, dengan

115

menggunakan nilai-nilai moral yang berlaku umum, seperti nilai kebenaran (truth), kebaikan (goodness), kebebasan (liberty), kesetaraan (equality), dan keadilan (justice), kita dapat menilai apakah para aktor tersebut jujur atau tidak dalam penyusunan kebijakan, adil atau tidak adil dalam menempatkan orang dalam unit dan jabatan yang tersedia, dan bohong atau tidak dalam melaporkan hasil manajemen pelayanan.

Sejalan dengan pesatnya perkembangan zaman dan semakin kompleksnya persoalan yang dihadapi oleh birokrasi, maka telah terjadi pula perkembangan di dalam penyelenggaraan fungsi pelayanan publik, yang ditandai dengan adanya pergeseran paradigma dari rule government yang lebih menekankan pada aspek peraturan perundang-undangan yang berlaku menjadi paradigma good governance yang tidak hanya berfokus pada kehendak atau kemauan pemerintah semata, tetapi melibatkan seluruh komponen bangsa, baik birokrasinya itu sendiri pihak swasta dan masyarakat (publik) secara keseluruhan.

Alasan mendasar mengapa pelayanan publik harus diberikan adalah adanya public interest atau kepentingan publik yang harus dipenuhi oleh pemerintah karena pemerintahlah yang memiliki “tanggung jawab” atau responsibility. Dalam memberikan pelayanan ini pemerintah diharapkan secara profesional melaksanakannya, dan harus mengambil keputusan politik secara tepat mengenai siapa mendapat apa, berapa banyak, dimana, kapan, dsb. Padahal, kenyataan menunjukan bahwa pemerintah tidak memiliki tuntunan

116

atau pegangan kode etik atau moral secara memadai. Asumsi bahwa semua aparat pemerintah adalah pihak yang telah teruji pasti selalu membela kepentingan publik atau masyarakatnya, tidak selamanya benar. Banyak kasus membuktikan bahwa kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, partai dan bahkan struktur yang lebih tinggi justru mendikte perilaku seorang birokrat atau aparat pemerintahan. Birokrat dalam hal ini tidak memiliki “independensi” dalam bertindak etis, atau dengan kata lain, tidak ada “otonomi dalam beretika”.

B. Konsep Etika Pelayanan Publik

Bertens (2000) menggambarkan konsep etika dengan beberapa arti, salah satu diantaranya dan biasa digunakan orang adalah kebiasaan, adat atau akhlak dan watak. Filsuf besar Aristoteles, kata Bertens, telah menggunakan kata etika ini dalam menggambarkan filsafat moral, yaitu ilmu tentang apa yang biasa dilakukan atau ilmu tentang adat kebiasaan. Bertens juga mengatakan bahwa di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia, karangan Purwadarminta, etika dirumuskan sebagai ilmu pengetahuan tentang asas-asas akhlak (moral), sedangkan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1988), istilah etika disebut sebagai (1) ilmu tentang apa yang baik dan apa yang buruk dan tentang hak dan kewajiban moral; (2) kumpulan asas atau nilai yang berkenaan dengan akhlak;

117

dan (3) nilai mengenai benar dan salah yang dianut suatu golongan atau masyarakat.

Dengan memperhatikan beberapa sumber diatas, Bertens berkesimpulan bahwa ada tiga arti penting etika, yaitu (1) etika sebagai nilai-nilai moral dan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya, atau disebut dengan “sistim nilai”; (2) etika sebagai kumpulan asas atau nilai moral yang sering dikenal dengan “kode etik”; dan (3) sebagai ilmu tentang yang baik atau buruk, yang acapkali disebut “filsafat moral”. Pendapat seperti ini mirip dengan pendapat yang ditulis dalam The Encyclopedia of Philosophy yang menggunakan etika sebagai (1) way of life; (2) moral code atau rules of conduct, (Denhardt, 1988).

Salah satu uraian menarik dari Bertens (2000) adalah tentang pembedaan atas konsep etika dari konsep etiket. Etika lebih menggambarkan norma tentang perbuatan itu sendiri – yaitu apakah suatu perbuatan boleh atau tidak boleh dilakukan, misalnya mengambil barang milik orang tanpa ijin tidak pernah diperbolehkan. Sementara etiket menggambarkan cara suatu perbuatan itu dilakukan manusia, dan berlaku hanya dalam pergaulan atau berinteraksi dengan orang lain, dan cenderung berlaku dalam kalangan tertentu saja, misalnya memberi sesuatu kepada orang lain dengan tangan kiri merupakan cara yang kurang sopan menurut kebudayaan tertentu, tapi tidak ada persoalan bagi kebudayaan lain. Karena itu etiket lebih bersifat relatif, dan cenderung mengutamakan

118

simbol lahiriah, bila dibandingkan dengan etika yang cenderung berlaku universal dan menggambarkan sungguh-sungguh sikap bathin.

Keban (2001) mengatakan bahwa dalam arti yang sempit, pelayanan publik adalah suatu tindakan pemberian barang dan jasa kepada masyarakat oleh pemerintah dalam rangka tanggung jawabnya kepada publik, baik diberikan secara langsung maupun melalui kemitraan dengan swasta dan masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan masyarakat, kemampuan masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan bagaimana pelayanan publik berhasil diberikan melalui suatu delivery system yang sehat. Pelayanan publik ini dapat dilihat sehari-hari di bidang administrasi, keamanan, kesehatan, pendidikan, perumahan, air bersih, telekomunikasi, transportasi, bank, dan sebagainya. Tujuan pelayanan publik adalah menyediakan barang dan jasa yang terbaik bagi masyarakat. Barang dan jasa yang terbaik adalah yang memenuhi apa yang dijanjikan atau apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian pelayanan publik yang terbaik adalah yang memberikan kepuasan terhadap publik, kalau perlu melebihi harapan publik.

Dalam arti yang luas, konsep pelayanan public (public service) identik dengan public administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam mencapai kepentingan publik (J.L.Perry, 1989: 625). Dalam konteks ini pelayanan publik lebih dititik beratkan kepada bagaimana elemen-elemen administrasi publik seperti policy

119

making, desain organisasi, dan proses manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian pelayanan publik, dimana pemerintah merupakan pihak provider yang diberi tanggung jawab.

Bertens (2000) menggambarkan konsep etika dengan beberapa arti, salah satu diantaranya dan biasa digunakan orang adalah kebiasaan, adat atau akhlak dan watak. Filsuf besar Aristoteles, kata Bertens, telah menggunakan kata etika ini dalam menggambarkan filsafat moral, yaitu ilmu tentang apa yang biasa dilakukan atau ilmu tentang adat kebiasaan. Bertens juga mengatakan bahwa di dalam Kamus Umum Bahasa Indonesia, karangan Purwadaminta, etika dirumuskan sebagai ilmu pengetahuan tentang asas-asas akhlak (moral), sedangkan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, 1988), istilah etika disebut sebagai (1) ilmu tentang apa yang baik dan apa yang buruk dan tentang hak dan kewajiban moral; (2) kumpulan asas atau nilai yang berkenaan dengan akhlak; dan (3) nilai mengenai benar dan salah yang dianut suatu golongan atau masyarakat.

Dengan memperhatikan beberapa sumber diatas, Bertens berkesimpulan bahwa ada tiga arti penting etika, yaitu etika (1) sebagai nilai-nilai moral dan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya, atau disebut dengan “sistim nilai”; (2) sebagai kumpulan asas atau nilai moral yang sering dikenal dengan “kode

120

etik”; dan (3) sebagai ilmu tentang yang baik atau buruk, yang acapkali disebut “filsafat moral”.

Pemikiran tentang etika yang dikaitkan dengan pelayanan publik mengalami perkembangan sejak tahun 1940-an melalui karya Leys (dalam Keban, 1994). Leys mengatakan bahwa seorang administrator dianggap etis apabila ia menguji dan mempertanyakan standard-standard yang digunakan dalam pembuatan keputusan dan tidak mendasarkan keputusannya semata-mata pada kebiasaan dan tradisi yang sudah ada.

Pada sekitar tahun 1950-an mulai berkembang pola pemikiran baru melalui karya Anderson (dalam Keban, 1994) untuk menyempurnakan aspek standard yang digunakan dalam pembuatan keputusan. Karya Anderson menambah satu point baru, bahwa standard-standard yang digunakan sebagai dasar keputusan tersebut sedapat mungkin merefleksikan nilai-nilai dasar dari masyarakat yang dilayani.

Kemudian pada tahun 1960-an muncul kembali pemikiran baru lewat tulisan Golembiewski (dalam Keban, 1994) yang menambah elemen baru, yaitu standar etika yang mungkin mengalami perubahan dari waktu ke waktu dan karena itu administrator harus mampu memahami perkembangan dan bertindak sesuai standard-standard perilaku tersebut.

Sejak permulaan tahun 1970-an ada beberapa tokoh penting yang sangat besar pengaruhnya terhadap konsepsi mengenai etika administrator publik, dua diantaranya seperti yang dikatakan oleh

121

Keban (1994) adalah John Rohr dan Terry L. Cooper. Rohr menyarankan agar administrator dapat menggunakan regime norms yaitu nilai-nilai keadilan, persamaan dan kebebasan sebagai dasar pengambilan keputusan terhadap berbagai alternatif kebijaksanaan dalam pelaksanaan tugas-tugasnya. Dengan cara demikian maka administrator publik dapat menjadi lebih etis (being ethical). Sementara itu menurut Cooper etika sangat melibatkan substantive reasoning tentang kewajiban, konsekuensi dan tujuan akhir; dan bertindak etis (doing ethics) adalah melibatkan pemikiran yang sistematis tentang nilai-nilai yang melekat pada pilihan-pilihan dalam pengambilan keputusan. Pemikiran Cooper bahwa administrator yang etis adalah administrator yang selalu terikat pada tanggung jawab dan peranan organisasi, sekaligus bersedia menerapkan standard etika secara tepat pada pembuatan keputusan administrasi.

C. Hakikat Pelayanan Publik dan Etika

Dalam arti yang sempit, pelayanan publik adalah suatu tindakan pemberian barang dan jasa kepada masyarakat oleh pemerintah dalam rangka tanggung jawabnya kepada publik, baik diberikan secara langsung maupun melalui kemitraan dengan swasta dan masyarakat, berdasarkan jenis dan intensitas kebutuhan masyarakat, kemampuan masyarakat dan pasar. Konsep ini lebih menekankan bagaimana pelayanan publik berhasil diberikan melalui

122

suatu delivery system yang sehat. Pelayanan publik ini dapat dilihat sehari-hari di bidang administrasi, keamanan, kesehatan, pendidikan, perumahan, air bersih, telekomunikasi, transportasi, bank, dsb. Tujuan pelayanan publik adalah menyediakan barang dan jasa yang terbaik bagi masyarakat. Barang dan jasa yang terbaik adalah yang memenuhi apa yang dijanjikan atau apa yang dibutuhkan oleh masyarakat. Dengan demikian pelayanan publik yang terbaik adalah yang memberikan kepuasan terhadap publik, kalau perlu melebihi harapan publik.

Dalam arti yang luas, konsep pelayanan public (public service) identik dengan public administration yaitu berkorban atas nama orang lain dalam mencapai kepentingan publik (Perry, 1989). Dalam konteks ini pelayanan publik lebih dititik beratkan kepada bagaimana elemen-elemen administrasi publik seperti policy making, desain organisasi, dan proses manajemen dimanfaatkan untuk mensukseskan pemberian pelayanan publik, dimana pemerintah merupakan pihak provider yang diberi tanggung jawab. Buku Denhardt yang berjudul The Ethics of Public Service (1988) merupakan contoh dari pandangan ini, dimana pelayanan publik identik dengan administrasi publik yang merupakan bagian dari manajemen ilmu pemerintahan.

Dalam dunia pelayanan publik, etika diartikan sebagai filsafat dan profesional standards (kode etik), atau moral atau right rules of conduct (aturan berperilaku yang benar) yang seharusnya dipatuhi oleh pemberi pelayanan publik atau administrator publik.

123

Berdasarkan konsep etika dan pelayanan publik di atas, maka yang dimaksudkan dengan etika pelayanan publik adalah suatu praktek administrasi publik dan atau pemberian pelayanan publik (delivery system) yang didasarkan atas serangkaian tuntunan perilaku (rules of conduct) atau kode etik yang mengatur hal-hal yang “baik” yang harus dilakukan atau sebaliknya yang “tidak baik” agar dihindarkan.

D. Paradigma Etika dalam Pelayanan Publik

Menurut Fadillah (2001) etika pelayanan publik adalah suatu cara dalam melayani publik dengan menggunakan kebiasaan- kebiasaan yang mengandung nilai-nilai hidup dan hukum atau norma yang mengatur tingkah laku manusia yang dianggap baik.

Oleh sebab itu maka etika mempersoalkan ”baik-buruk”, dan bukan ”benar-salah” tentang sikap, tindakan dan perilaku manusia dalam berhubungan dengan sesamanya, baik dalam masyarakat maupun organisasi publik, maka etika mempunyai peran penting dalam praktek administrasi publik.

Dalam paradigma ”dikotomi politik dan administrasi” sebagaimana dijelaskan oleh Wilson (dalam Widodo, 2001) menegaskan bahwa pemerintah memiliki dua fungsi yang berbeda, yaitu fungsi politik yang berkaitan dengan pembuatan kebijakan (public policy making) atau pernyataan apa yang menjadi keinginan negara, dan fungsi administrasi, yaitu berkenaan dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut.

124

Dengan demikian kekuasaan membuat kebijakan publik berada pada kekuasaan politik (political master), dan melaksanakan kebijakan politik tadi merupakan kekuasaan administrasi publik. Namun karena administrasi publik dalam menjalankan kebijakan politik tadi memiliki kewenangan secara umum disebut ”discretionary power”, keleluasaan untuk menafsirkan suatu kebijakan politik dalam bentuk program dan proyek, maka timbul suatu pertanyaan, apakah ada jaminan dan bagaimana menjamin bahwa kewenangan itu digunakan secara ”baik dan tidak secara buruk” ? Atas dasar inilah etika diperlukan dalam administrasi publik. Etika dapat dijadikan pedoman, referensi, petunjuk tentang apa yang harus dilakukan oleh aparat birokrasi dalam menjalankan kebijakan politik, dan sekaligus digunakan sebagai standar penilaian apakah perilaku aparat birokrasi dalam menjalankan kebijakan tersebut dapat dikatakan baik atau buruk.

Saran klasik di tahun 1900 sampai 1929 untuk memisahkan administrasi dari politik (dikotomi) menunjukan bahwa administrator sungguh-sungguh netral, bebas dari pengaruh politik ketika memberikan pelayanan publik. Akan tetapi kritik bermunculan menentang ajaran dikotomi administrasi – politik pada tahun 1930- an, sehingga perhatian mulai ditujukan kepada keterlibatan para administrator dalam keputusan-keputusan publik atau kebijakan publik. Sejak saat ini mata publik mulai memberikan perhatian khusus terhadap “permainan etika” yang dilakukan oleh para birokrat pemerintahan. Penilaian keberhasilan seorang administrator

125

atau aparat pemerintah tidak semata didasarkan pada pencapaian kriteria efisiensi, ekonomi, dan prinsip-prinsip administrasi lainnya, tetapi juga kriteria moralitas, khususnya terhadap kontribusinya terhadap public interest atau kepentingan umum (Henry, 1995).

Hummel (dalam Widodo, 2001) mengatakan bahwa birokrasi sebagai bentuk organisasi yang ideal telah merusak dirinya dan masyarakatnya dengan ketiadaan norma-norma, nilai-nilai dan etika yang berpusat pada manusia. Sementara itu Kartasasmita (1997) mengatakan bahwa birokrasi melenceng dari keadaan yang seharusnya. Birokrasi selalu dilihat sebagai masalah teknis dan bukan masalah moral, sehingga timbul berbagai persoalan dalam bekerjanya birokrasi publik.

Sementara itu pemahaman mengenai pelayanan publik yang disediakan oleh birokrasi merupakan wujud dari fungsi aparat birokrasi sebagai abdi masyarakat dan abdi negara. Sehingga maksud dari pelayanan publik adalah demi mensejahterakan masyarakat. Dalam kaitan itu maka Widodo (2001) mengartikan pelayanan publik sebagai pemberian layanan (melayani) keperluan orang banyak atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi publik sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah ditentukan.

Sehubungan dengan hal tersebut Thoha (1998) mengatakan bahwa kondisi masyarakat saat ini terjadi suatu perkembangan yang sangat dinamis, tingkat kehidupan masyarakat yang semakin baik merupakan indikasi dari empowering yang dialami oleh masyarakat.

126

Hal ini berarti masyarakat semakin sadar akan apa yang menjadi hak dan kewajibannya sebagai warga negara dalam hidup bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Masyarakat semakin berani untuk mengajukan tuntutan, keinginan dan aspirasinya kepada pemerintah. Masyarakat semakin kritis dan semakin berani untuk melakukan kontrol terhadap apa yang dilakukan oleh pemerintah.

Dengan kondisi masyarakat yang semakin kritis, birokrasi publik dituntut mengubah posisi dan peran (revitalisasi) dala memberikan pelayanan publik, yaitu dari yang suka mengatur dan memerintah berubah menjadi suka melayani, dari yang suka menggunakan pendekatan kkuasaan berubah menjadi suka menolong menuju ke arah yang fleksibel kolaboratis dan dialogis, dan dari cara-cara yang sloganis menuju cara-cara kerja yang realistik pragmatis (Thoha, 1998).

Dalam kondisi masyarakat seperti digambarkan di atas aparat birokrasi harus dapat memberikan layanan publik yang lebih profesional, efektif, efisien, sederhana, transparan, terbuka, tepat waktu, reponsif, adaptif dan sekaligus dapat membangun kualitas manusia dalam arti meningkatkan kapasitas individu dan masyarakat untuk secara aktif menentukan masa depannya sendiri (Effendi, 1989).

Selanjutnya pelayanan publik yang profesional adalah pelayanan publik yang dicirikan oleh adanya akuntabilitas dan responsibilitas dari pemberi layanan, yaitu aparatur pemerintah

127

(Widodo, 2001). Ciri-cirinya adalah : (1) efektif, lebih mengutamakan pada pencapaian apa yang menjadi tujuan dan sasaran; (2) sederhana, mengandung arti prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan; (3) kejelasan dan kepastian (transparan), mengandung arti adanya kejelasan dan kepastian mengenai : (a) prosedur dan tata cara pelayanan; (b) persyaratan pelayanan, baik teknis maupun administratif; (c) unit kerja dan atau pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam memberikan pelayanan;

(d)rincian biaya/tarif pelayanan dan tata cara pembayarannya; dan

(e)jadwal waktu penyelesaian pelayanan; (4) keterbukaan, mengandung arti prosedur/tata cara, persyaratan, satuan kerja/pejabat penanggung jawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian biaya serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami oleh masyarakat, baik diminta maupun tidak;

(5) efisiensi, mengandung arti : (a) persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal yang berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk layanan yang berkaitan; (b) dicegah adanya pengulangan pemenuhan persyratan dari satuan kerja/instansi pemerintah lain yang terkait; (6) ketepatan waktu, kriteria ini mengandung arti bahwa pelaksanaan pelayanan masyarakat dapat diselesaikan dalam kurun waktu yang telah

128

ditentukan; (7) responsif, lebih mengarah pada daya tanggap dan cepat menanggapi apa yang menjadi masalah, kebutuhan dalam aspirasi masyarakat yang dilayani; dan (8) adaptif, adalah cepat menyesuaikan terhadap apa yang menjadi tuntutan, keinginan dan aspirasi masyarakat yang dilayani yang senantiasa mengalami perkembangan.

E. Etika Birokrasi dalam Pelayanan Publik

Dari paparan tersebut di atas maka dapat pula dikatakan bahwa etika sangat diperlukan dalam praktek administrasi publik untuk dapat dijadikan pedoman, referensi, petunjuk tentang apa yang harus dilakukan oleh administrasi publik. Disamping itu perilaku birokrasi tadi akan mempengaruhi bukan hanya dirinya sendiri, tetapi juga masyarakat yang dilayani. Masyarakat berharap adanya jaminan bahwa para birokrat dalam menjalankan kebijakan politik dan memberikan pelayanan publik yang dibiayai oleh dana publik senantiasa mendasarkan diri pada nilai etika yang selaras dengan kedudukannya. Birokrasi merupakan sebuah sistem, yang dalam dirinya terdapat kecenderungan untuk terus berbuat bertambah baik untuk organisasinya maupun kewenangannya (big bureaucracy, giant bureaucracy), perlu menyandarkan diri pada nilai-nilai etika. Dengan demikian maka etika (termasuk etika birokrasi) mempunyai dua fungsi, yaitu : pertama sebagai pedoman, acuan, referensi bagi administrasi negara (birokrasi publik) dalam

129

menjalankan tugas dan kewenangannya agar tindakannya dalam organisasi tadi dinilai baik, terpuji dan tidak tercela; kedua, etika birokrasi sebagai standar penilaian apakah sifat, perilaku dan tindakan birokrasi publik dinilai baik, tidak tercela dan terpuji.

Seperangkat nilai dalam etika birokrasi yang dapat digunakan sebagai acuan, referensi, penuntun bagi birokrasi publik dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya antara lain adalah : (1) efisiensi, artinya tidak boros, sikap, perilaku dan perbuatan birokrasi publik dikatakan baik jika mereka efisien; (2) membedakan milik pribadi dengan milik kantor, artinya milik kantor tidak digunakan untuk kepentingan pribadi; (3) impersonal, maksudnya dalam melaksanakan hubungan kerjasama antara orang yang satu dengan lainnya secara kolektif diwadahi oleh organisasi, dilakukan secara formal, maksudnya hubungan impersonal perlu ditegakkan untuk menghindari urusan perasaan dari pada unsur rasio dalam menjalankan tugas dan tanggung jawab berdasarkan peraturan yang ada dalam organisasi. Siapa yang salah harus diberi sanksi dan yang berprestasi selayaknya mendapatkan penghargaan; (4) merytal system, nilai ini berkaitan dengan rekrutmen dan promosi pegawai, artinya dalam penerimaan pegawai atau promosi pegawai tidak di dasarkan atas kekerabatan, namun berdasarkan pengetahuan (knowledge), keterampilan (skill), sikap (attitude), kemampuan (capable), dan pengalaman (experience), sehingga menjadikan yang bersangkutan cakap dan profesional dalam menjalankan tugas dan tanggung jawabnya dan bukan spoil system

130

(adalah sebaliknya); (5) responsible, nilai ini adalah berkaitan dengan pertanggungjawaban birokrasi publik dalam menjalankan tugas dan kewenangannya; (6) accountable, nilai ini merupakan tanggung jawab yang bersifat obyektif, sebab birokrasi dikatakan akun bilamana mereka dinilai obyektif oleh masyarakat karena dapat mempertanggungjawabkan segala macam perbuatan, sikap dan sepak terjangnya kepada pihak mana kekuasaan dan kewenangan yang dimiliki itu berasal dan mereka dapat mewujudkan apa yang menjadi harapan publik (pelayanan publik yang profesional dan dapat memberikan kepuasan publik); (7) responsiveness, artinya birokrasi publik memiliki daya tanggap terhadap keluhan, masalah dan aspirasi masyarakat dengan cepat dipahami dan berusaha memenuhi, tidak suka menunda-nunda waktu atau memperpanjang alur pelayanan.

Berkaitan dengan nilai-nilai etika birokrasi sebagaimana digambarkan di atas, maka dapat pula dikatakan bahwa jika nilai- nilai etika birokrasi tersebut telah dijadikan sebagai norma serta diikuti dan dipatuhi oleh birokrasi publik dalam melaksanakan tugas da kewenangannya, maka hal ini akan dapat mencegah timbulnya tindakan kolusi, korupsi dan nepotisme, ataupun bentuk-bentuk penyelewengan lainnya dalam tubuh birokrasi, kendatipun tidak ada lembaga pengawasan. Namun demikian harus dimaklumi pula bahwa etika birokrasi belum cukup untuk menjamin tidak terjadi perilaku KKN pada tubuh birokrasi. Hal yang lebih penting adalah kembali kepada kepribadian dari masing-masing pelaku

131

(manusianya). Dengan kata lain bahwa kontrol pribadi dalam bentuk keimanan dan keagamaan yang melekat pada diri setiap individu birokrat sangat berperan dalam membentuk perilakunya. Dengan adanya kontrol pribadi yang kuat pada diri setiap individu maka akan dapat mencegah munculnya niat untuk melakukan tindakan- tindakan mal-administrasi (penyelewengan).

Menurut Keban (2001) Kode etik pelayanan publik di Indonesia masih terbatas pada beberapa profesi seperti ahli hukum dan kedokteran sementara kode etik untuk profesi yang lain masih belum nampak. Ada yang mengatakan bahwa kita tidak perlu kode etik karena secara umum kita telah memiliki nilai-nilai agama, etika moral Pancasila, bahkan sudah ada sumpah pegawai negeri yang diucapkan setiap apel bendera. Pendapat tersebut tidak salah, namun harus diakui bahwa ketiadaan kode etik ini telah memberi peluang bagi para pemberi pelayanan untuk mengenyampingkan kepentingan publik. Kehadiran kode etik itu sendiri lebih berfungsi sebagai alat kontrol langsung bagi perilaku para pegawai atau pejabat dalam bekerja. Dalam konteks ini, yang lebih penting adalah bahwa kode etik itu tidak hanya sekedar ada, tetapi juga dinilai tingkat implementasinya dalam kenyataan. Bahkan berdasarkan penilaian implementasi tersebut, kode etik tersebut kemudian dikembangkan atau direvisi agar selalu sesuai dengan tuntutan perubahan jaman.

Kita mungkin perlu belajar dari negara lain yang sudah memiliki kedewasaan beretika. Di Amerika Serikat, misalnya,

132

kesadaran beretika dalam pelayanan publik telah begitu meningkat sehingga banyak profesi pelayanan publik yang telah memiliki kode etik. Salah satu contoh yang relevan dengan pelayanan publik aalah kode etik yang dimiliki ASPA (American Society for Public Administration) yang telah direvisi berulang kali dan terus mendapat kritikan serta penyempurnaan dari para anggotanya. Nilai-nilai yang dijadikan pegangan perilaku para anggotanya antara lain integritas, kebenaran, kejujuran, ketabahan, respek, menaruh perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan profesionalisme, komunikasi terbuka dan transparansi, kreativitas, dedikasi, kasih sayang, penggunaan keleluasaan untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistim merit dan program affirmative action.

F. Pentingnya Etika dalam Pelayanan Publik

Saran klasik di tahun 1900 sampai 1929 untuk memisahkan antara administrasi dan politik (dikotomi) menunjukan bahwa administrator harus sungguh-sungguh netral, bebas dari pengaruh politik ketika memberikan pelayanan publik. Akan tetapi kritik bermunculan menentang ajaran dikotomi administrasi – politik pada tahun 1930-an, sehingga perhatian mulai ditujukan kepada keterlibatan para administrator dalam keputusan-keputusan publik

133

atau kebijakan publik. Sejak saat ini mata publik mulai memberikan perhatian khusus terhadap “permainan etika” yang dilakukan oleh para birokrat pemerintahan.

Penilaian keberhasilan seorang administrator atau aparat pemerintah tidak semata didasarkan pada pencapaian kriteria efisiensi, ekonomi, dan prinsip-prinsip administrasi lainnya, tetapi juga kriteria moralitas, khususnya terhadap kontribusinya terhadap public interest atau kepentingan umum (Henry, 1995). Alasan mendasar mengapa pelayanan publik harus diberikan adalah adanya public interest atau kepentingan publik yang harus dipenuhi oleh pemerintah karena pemerintahlah yang memiliki “tanggung jawab” atau responsibility. Dalam memberikan pelayanan ini pemerintah diharapkan secara profesional melaksanakannya, dan harus mengambil keputusan politik secara tepat mengenai siapa mendapat apa, berapa banyak, dimana, kapan, dsb.

Padahal, kenyataan menunjukan bahwa pemerintah tidak memiliki tuntunan atau pegangan kode etik atau moral secara memadai. Asumsi bahwa semua aparat pemerintah adalah pihak yang telah teruji pasti selalu membela kepentingan publik atau masyarakatnya, tidak selamanya benar. Banyak kasus membuktikan bahwa kepentingan pribadi, keluarga, kelompok, partai dan bahkan struktur yang lebih tinggi justru mendikte perilaku seorang birokrat atau aparat pemerintahan. Birokrat dalam hal ini tidak memiliki

“independensi” dalam bertindak etis, atau dengan kata lain, tidak ada “otonomi dalam beretika”. Alasan lain lebih berkenaan dengan

134

lingkungan di dalam birokrasi yang memberikan pelayanan itu sendiri. Desakan untuk memberi perhatian kepada aspek kemanusiaan dalam organisasi (organizational humanism) telah disampaikan oleh Denhardt. Dalam literatur tentang aliran human relations dan human resources, telah dianjurkan agar manajer harus bersikap etis, yaitu memperlakukan manusia atau anggota organisasi secara manusiawi. Alasannnya adalah bahwa perhatian terhadap manusia (concern for people) dan pengembangannya sangat relevan dengan upaya peningkatan produktivitas, kepuasan dan pengembangan kelembagaan.

Alasan berikutnya berkenaan dengan karakteristik masyarakat publik yang terkadang begitu variatif sehingga membutuhkan perlakuan khusus. Mempekerjakan pegawai negeri dengan menggunakan prinsip “kesesuaian antara orang dengan pekerjaannya” merupakan prinsip yang perlu dipertanyakan secara etis, karena prinsip itu akan menghasilkan ketidak adilan, dimana calon yang dipekerjakan hanya berasal dari daerah tertentu yang relatif lebih maju. Kebijakan affirmative action dalam hal ini merupakan terobosan yang bernada etika karena akan memberi ruang yang lebih luas bagi kaum minoritas, miskin, tidak berdaya, dsb untuk menjadi pegawai atau menduduki posisi tertentu. Ini merupakan suatu pilihan moral (moral choice) yang diambil oleh seorang birokrat pemerintah berdasarkan prinsip justice –as – fairness sesuai pendapat John Rawls yaitu bahwa distribusi kekayaan, otoritas, dan kesempatan sosial akan terasa adil bila

135

hasilnya memberikan kompensasi keuntungan kepada setiap orang, dan khususnya terhadap anggota masyarakat yang paling tidak beruntung.

Kebijakan mengutamakan “putera daerah” merupakan salah satu contoh yang populer saat ini. Alasan penting lainnya adalah peluang untuk melakukan tindakan yang bertentangan dengan etika yang berlaku dalam pemberian pelayanan publik sangat besar. Pelayanan publik tidak sesederhana sebagaimana dibayangkan, atau dengan kata lain begitu kompleksitas sifatnya baik berkenaan dengan nilai pemberian pelayanan itu sendiri maupun mengenai cara terbaik pemberian pelayanan publik itu sendiri.

Kompleksitas dan ketidakmenentuan ini mendorong pemberi pelayanan publik mengambil langkah-langkah profesional yang didasarkan kepada “keleluasaan bertindak” (discretion). Dan keleluasaan inilah yang sering menjerumuskan pemberi pelayanan publik atau aparat pemerintah untuk bertindak tidak sesuai dengan kode etik atau tuntunan perilaku yang ada. Dalam pemberian pelayanan publik khususnya di Indonesia, pelanggaran moral dan etika dapat diamati mulai dari proses kebijakan publik (pengusulan program, proyek, dan kegiatan yang tidak didasarkan atas kenyataan), desain organisasi pelayanan publik (pengaturan struktur, formalisasi, dispersi otoritas) yang sangat bias terhadap kepentingan tertentu, proses manajemen pelayanan publik yang penuh rekayasa dan kamuflase (mulai dari perencanaan teknis, pengelolaan keuangan, SDM, informasi, dsb.), yang semuanya itu

136

nampak dari sifat-sifat tidak transparan, tidak responsif, tidak akun, tidak adil, dsb.

Tidak dapat disangkal, semua pelanggaran moral dan etika ini telah diungkapkan sebagai salah satu penyebab melemahnya pemerintahan Indonesia. Alasan utama yang menimbulkan tragedi tersebut sangat kompleks, mulai dari kelemahan aturan hukum dan perundang-undangan, sikap mental manusia, nilai-nilai sosial budaya yang kurang mendukung, sejarah dan latar belakang kenegaraan, globalisasi yang tak terkendali, sistim pemerintahan, kedewasaan dalam berpolitik, dsb. Bagi Indonesia, pembenahan moralitas yang terjadi selama ini masih sebatas lip service tidak menyentuh sungguh-sungguh substansi pemenahan moral itu sendiri. Karena itu pembenahan moral merupakan “beban besar” di masa mendatang dan apabila tidak diperhatikan secara serius maka proses “pembusukan” terus terjadi dan dapat berdampak pada disintegrasi bangsa.

Dibutuhkan Kode Etik dalam pelayanan publik. Kode etik pelayanan publik di Indonesia masih terbatas pada beberapa profesi seperti ahli hukum dan kedokteran sementara kode etik untuk profesi yang lain masih belum nampak. Ada yang mengatakan bahwa kita tidak perlu kode etik karena secara umum kita telah memiliki nilai-nilai agama, etika moral Pancasila, bahkan sudah ada sumpah pegawai negeri yang diucapkan setiap apel bendera. Pendapat tersebut tidak salah, namun harus diakui bahwa ketiadaan kode etik ini telah memberi peluang bagi para pemberi pelayanan

137

untuk mengenyampingkan kepentingan publik. Kehadiran kode etik itu sendiri lebih berfungsi sebagai alat kontrol langsung bagi perilaku para pegawai atau pejabat dalam bekerja.

Dalam konteks ini, yang lebih penting adalah bahwa kode etik itu tidak hanya sekedar ada, tetapi juga dinilai tingkat implementasinya dalam kenyataan. Bahkan berdasarkan penilaian implementasi tersebut, kode etik tersebut kemudian dikembangkan atau direvisi agar selalu sesuai dengan tuntutan perubahan jaman. Kita mungkin perlu belajar dari negara lain yang sudah memiliki kedewasaan beretika. Di Amerika Serikat, misalnya, kesadaran beretika dalam pelayanan publik telah begitu meningkat sehingga banyak profesi pelayanan publik yang telah memiliki kode etik.

Salah satu contoh yang relevan dengan pelayanan publik aalah kode etik yang dimiliki ASPA (American Society for Public Administration) yang telah direvisi berulang kali dan terus mendapat kritikan serta penyempurnaan dari para anggotanya. Nilai-nilai yang dijadikan pegangan perilaku para anggotanya antara lain integritas, kebenaran, kejujuran, ketabahan, respek, menaruh perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan profesionalisme, komunikasi terbuka dan transparansi, kreativitas, dedikasi, kasih sayang, penggunaan keleluasaan untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistim merit dan program affirmative action.

138

Dalam praktek pelayanan publik saat ini di Indonesia, seharusnya kita selalu memberi perhatian terhadap dilema diatas. Atau dengan kata lain, para pemberi pelayanan publik harus mempelajari norma-norma etika yang bersifat universal, karena dapat digunakan sebagai penuntun tingkah lakunya. Akan tetapi norma-norma tersebut juga terikat situasi sehingga menerima norma-norma tersebut sebaiknya tidak secara kaku. Bertindak seperti ini menunjukan suatu kedewasaan dalam beretika. Dialog menuju konsensus dapat membantu memecahkan dilema tersebut.

Kelemahan kita terletak pada ketiadaan atau terbatasnya kode etik. Demikian pula kebebasan dalam menguji dan mempertanyakan norma-norma moralitas yang berlaku belum ada, bahkan seringkali kaku terhadap norma-norma moralitas yang sudah ada tanpa melihat perubahan jaman. Kita juga masih membiarkan diri kita didikte oleh pihak luar sehingga belum terjadi otonomi beretika.

Kadang-kadang, kita juga masih membiarkan diri kita untuk mendahulukan kepentingan tertentu tanpa memperhatikan konteks atau dimana kita bekerja atau berada. Mendahulukan orang atau suku sendiri merupakan tindakan tidak terpuji bila itu diterapkan dalam konteks organisasi publik yang menghendaki perlakuan yang sama kepada semua suku. Mungkin tindakan ini tepat dalam organisasi swasta, tapi tidak tepat dalam organisasi publik. Oleh karena itu, harus ada kedewasaan untuk melihat dimana kita berada

139

dan tingkatan hirarki etika manakah yang paling tepat untuk diterapkan.

I.Bahan Bacaan

1.Bertens, K. 2000. Etika. Seri Filsafat Atma Jaya: 15. Jakarta: Penerbit PT Gramedia Pustaka Utama.

2.Denhardt, Kathryn G. 1988. The ethics of Public Service. Westport, Connecticut: Greenwood Press.

3.Henry, Nicholas. 1995. Public Administration and Public Affairs. Sixth Edition. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice- Hall International, Inc.

4.Perry, James L. 1989. Handbook of Public Administration. San Fransisca, CA: Jossey- Bass Limited.

5.Shafritz, Jay.M. dan E.W.Russell. 1997. Introducing Public Administration. New York, N.Y.: Longman.http://budiutomo79.blogspot.com/2007/11/etika -dalam-pelayanan-publik.html

II.Pertanyaan Kunci

1.Sebutkan hal apa saja yang menjadi landasan etika pelayanan publik.

2.Uraikan konsep etika pelayanan publik.

3.Sebutkan apa saja hakikat pelayanan publik dan etika.

4.Jelaskan paradigma etika dalam pelayanan publik yang Anda ketahui.

140

5.Uraikan pengertian dan unsur-unsur dari etika birokrasi dalam pelayanan publik.

6.Sebutkan mengapa pentingnya etika dalam pelayanan publik.

141

OPTIMALISASI

PELAYANAN PUBLIK

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan pelayanan publik dalam pespektif mewirausahakan birokrasi.

2.Menjelaskan tentang reinventing government dan optimalisasi pelayanan

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari pelayanan publik dalam pespektif mewirausahakan birokrasi serta mendalami

142

tentang reinventing government terkait dengan optimalisasi pelayanan.

Pokok Bahasan

Optimalisasi Pelayanan Publik (Perspektif David Osborne dan Ted Gaebler)

A. Pengantar

Pelayanan publik di Indonesia masih sangat rendah. Demikian salah satu kesimpulan Bank Dunia yang dilaporkan dalam

World Development Report 2004 dan hasil penelitian Governance and Desentralization Survey (GDS) 2002 .

Buruknya pelayanan publik memang bukan hal baru, fakta di lapangan masih banyak menunjukkan hal ini. GDS 2002 menemukan tiga masalah penting yang banyak terjadi di lapangan dalam penyelenggaraan pelayanan publik, yaitu pertama, besarnya diskriminasi pelayanan. Penyelenggaraan pelayanan masih amat dipengaruhi oleh hubungan per-konco-an, kesamaan afiliasi politik, etnis, dan agama. Fenomena semacam ini tetap marak walaupun telah diberlakukan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari KKN yang secara tegas menyatakan keharusan adanya kesamaan pelayanan, bukannya diskriminasi. Kedua, tidak adanya kepastian biaya dan waktu pelayanan. Ketidakpastian ini sering menjadi penyebab munculnya KKN, sebab

143

para pengguna jasa cenderung memilih menyogok dengan biaya tinggi kepada penyelenggara pelayanan untuk mendapatkan kepastian dan kualitas pelayanan. Dan ketiga, rendahnya tingkat kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik. Ini merupakan konsekuensi logis dari adanya diskriminasi pelayanan dan ketidak pastian tadi.

Memang melakukan optimalisasi pelayanan publik yang dilakukan oleh birokrasi pemerintahan bukanlah pekerjaan mudah seperti halnya membalikkan telapak tangan mengingat pembaharuan tersebut menyangkut pelbagai aspek yang telah membudaya dalam lingkaran birokrasi pemerintahan kita. Di antara beberapa aspek tersebut adalah kultur birokrasi yang tidak kondusif yang telah lama mewarnai pola pikir birokrat sejak era kolonial dahulu. Prosedur dan etika pelayanan yang berkembang dalam birokrasi kita sangat jauh dari nilai-nilai dan praktik yang menghargai warga bangsa sebagai warga negara yang berdaulat. Prosedur pelayanan, misalnya, tidak dibuat untuk mempermudah pelayanan, tetapi lebih untuk melakukan kontrol terhadap perilaku warga sehingga prosedurnya berbelit-belit dan rumit. Tidak hanya itu, mulai masa orde baru hingga kini, eksistensi PNS (ambtennar) merupakan jabatan terhormat yang begitu dihargai tinggi dan diidolakan publik, khususnya jawa, sehingga filosofi PNS sebagai pelayan publik (public servant) dalam arti riil menghadapi kendala untuk direalisasikan. Hal ini terbukti dengan sebutan pangreh raja (pemerintah negara) dan pamong praja (pemelihara pemerintahan)

144

untuk pemerintahan yang ada pada masa tersebut yang menunjukkan bahwa mereka siap dilayani bukan siap untuk melayani. Di samping itu, kendala infrastruktur organisasi yang belum mendukung pola pelayanan prima yang diidolakan. Hal ini terbukti dengan belum terbangunnya kaidah-kaidah atau prosedur- prosedur baku pelayanan yang memihak publik serta standar kualitas minimal yang semestinya diketahui publik selaku konsumennya di samping rincian tugas-tugas organisasi pelayanan publik secara komplit. Standard Operating Procedure (SOP) pada masing-masing service provider belum diidentifikasi dan disusun sehingga tujuan pelayanan masih menjadi pertanyaan besar. Akibatnya, pada satu pihak penyedia pelayanan dapat bertindak semaunya tanpa merasa bersalah (guilty feeling) kepada masyarakat. Oleh karena itulah, dalam tulisan ini penulis ingin mengulas tentang teori yang digagas oleh David Osborne dan Ted Gaebler dalam bukunya Reinventing Government untuk dijadikan sebagai solusi alternatif dalam melakukan optimalisasi pelayanan publik birokrasi dunia peradilan. Teori ini sudah terbukti mampu menjadi solusi atas buruknya pelayanan publik yang terjadi di pemerintahan Amerika sehingga timbul krisis kepercayaan terhadap pemerintah di penghujung tahun 1980-an.

145

B. Reinventing Government dan Optimalisasi Pelayanan

Sebenarnya perdebatan mengenai optimalisasi pelayanan publik oleh pemerintah telah lama berkembang dalam studi administrasi publik. Sejak beberapa dekade lalu, polemik sudah terjadi dikalangan para pakar mengenai cara untuk mewujudkan pemerintahan yang bersih dan efisien, tanggap, dan akun. Masing- masing pakar memaparkan teori dan atau membantah dan memperbaiki teori yang ada sebelumnya. Teori yang mapan menjadi paradigma dan di"mitos"kan, kemudian muncul teori baru untuk mendemistifikasi teori yang mapan tersebut.

Teori Reinventing Government yang tergolong pada The New Public Management merupakan demistifikasi atas The Old Public Management. Dan sebenarnya sekarang telah muncul demistifikasi atas The New public Management dengan munculnya konsep The New Public service.

Para ilmuwan politik, misalnya, telah memperdebatkan kemungkinan mengembangkan good government dan representative government, sejak awal abad 20an. Bahkan tidak hanya itu, Woodrow Wilson pada tahun 1887 dalam The Study of Administration telah mengemukakan konsep dikotomi politik dan administrasi untuk menciptakan pemerintahan yang efisien. Selain Wilson, ada Max weber (1922) dengan teori The Ideal Type of Bureucracy, Luther gullick (1937) dengan konsep POSDCORB,

146

Frank J. Goodnow (1900) dengan konsepnya yang tertuang dalam makalahnya Politics and Administration, Frederick W. Taylor (1912) dengan konsepnya Scientific Management, Herbert A. Simon (1946) dengan konsepnya The Proverbs of Administration dan masih banyak lagi yang ikut memberikan kontribusi konsep dan teori dalam optimalisasi pelayanan publik.

Sedangkan gagasan Reinventing Government yang dicetuskan oleh David osborne dan Ted Gaebler (1992) adalah gagasan mutakhir yang mengkritisi dan memperbaiki konsep- konsep dan teori-teori klasik tersebut untuk optimalisasi pelayanan publik. Gagasan David Osborne dan Ted Gaebler tentang Reinventing Government tertuang dalam karyanya yang berjudul

Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector yang dipublikasikan pada tahun 1992 dan Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government, buku terakhir ini ditulis oleh David Osborne dan Peter Plastik yang dipublikasikan pada tahun 1997. Gagasan ini muncul sebagai respon atas buruknya pelayanan publik yang terjadi di pemerintahan Amerika sehingga timbul krisis kepercayaan terhadap pemerintah. Bahkan di penghujung tahun 1980-an, majalah Time pada sampul mukanya menanyakan: "Sudah Matikah Pemerintahan?". Di awal tahun 1990-an, jawaban yang muncul bagi kebanyakan orang Amerika adalah "Ya".

Buruknya pelayanan publik ini dibuktikan dengan menurunya kualitas pendidikan, sekolah-sekolah di negeri AS adalah yang

147

terburuk di antara negara-negara maju. Sistem pemeliharaan kesehatan tidak terkendali. Pengadilan dan rumah tahanan begitu sesak, sehingga banyak narapidana menjadi bebas. Banyak kota dan negara bagian yang dibanggakan pailit dengan defisit multi- milyaran dolar sehingga ribuan pekerja diberhentikan dari kerja.

Gagasan-gagasan Osborne dan Gaebler tentang Reinventing Government mencakup 10 prinsip untuk mewirausahakan birokrasi. Adapun 10 prinsip tersebut adalah:

Pertama, pemerintahan katalis: mengarahkan ketimbang mengayuh. Artinya, jika pemerintahan diibaratkan sebagai perahu, maka peran pemerintah seharusnya sebagai pengemudi yang mengarahkan jalannya perahu, bukannya sebagai pendayung yang mengayuh untuk membuat perahu bergerak. Pemerintah entrepreneurial seharusnya lebih berkonsentrasi pada pembuatan kebijakan-kebijakan strategis (mengarahkan) daripada disibukkan oleh hal-hal yang bersifat teknis pelayanan (mengayuh). Cara ini membiarkan pemerintah beroperasi sebagai seorang pembeli yang terampil, mendongkrak berbagai produsen dengan cara yang dapat mencapai sasaran kebijakannya. Wakil-wakil pemerintah tetap sebagai produsen jasa dalam banyak hal, meskipun mereka sering harus bersaing dengan produsen swasta untuk memperoleh hak istimewa. Tetapi para produsen jasa publik ini terpisah dari organisasi manajemen yang menentukan kebijakan. Upaya mengarahkan membutuhkan orang yang mampu melihat seluruh visi dan mampu menyeimbangkan berbagai tuntutan yang saling

148

bersaing untuk mendapatkan sumber daya. Upaya mengayuh membutuhkan orang yang secara-sungguh-sungguh memfokuskan pada satu misi dan melakukannya dengan baik.

Kedua, pemerintahan milik rakyat: memberi wewenang ketimbang melayani. Artinya, birokrasi pemerintahan yang berkonsentrasi pada pelayanan menghasilkan ketergantungan dari rakyat. Hal ini bertentangan dengan kemerdekaan sosial ekonomi mereka.

Oleh karena itu, pendekatan pelayanan harus diganti dengan menumbuhkan inisiatif dari mereka sendiri. Pemberdayaan masyarakat, kelompok-kelompok persaudaraan, organisasi sosial, untuk menjadi sumber dari penyelesaian masalah mereka sendiri. Pemberdayaan semacam ini nantinya akan menciptakan iklim partisipasi aktif rakyat untuk mengontrol pemerintah dan menumbuhkan kesadaran bahwa pemerintah sebenarnya adalah milik rakyat. Ketika pemerintah mendorong kepemilikan dan kontrol ke dalam masyarakat, tanggung jawabnya belum berakhir. Pemerintah mungkin tidak lagi memproduksi jasa, tetapi masih bertanggung jawab untuk memastikan bahwa kebutuhan-kebutuhan telah terpenuhi.

Ketiga, pemerintahan yang kompetitif: menyuntikkan persaingan ke dalam pemberian pelayanan. Artinya, berusaha memberikan seluruh pelayanan tidak hanya menyebabkan risorsis pemerintah menjadi habis terkuras, tetapi juga menyebabkan pelayanan yang harus disediakan semakin berkembang melebihi

149

kemampuan pemerintah (organisasi publik), hal ini tentunya mengakibatkan buruknya kualitas dan efektifitas pelayanan publik yang dilakukan mereka. Oleh karena itu, pemerintah harus mengembangkan kompetisi (persaingan) di antara masyarakat, swasta dan organisasi non pemerintah yang lain dalam pelayanan publik. Hasilnya diharapkan efisiensi yang lebih besar, tanggung jawab yang lebih besar dan terbentuknya lingkungan yang lebih inovatif. Diantara keuntungan paling nyata dari kompetisi adalah efisiensi yang lebih besar sehingga mendatangkan lebih banyak uang, kompetisi memaksa monopoli pemerintah (atau swasta) untuk merespon segala kebutuhan pelanggannya, kompetisi menghargai inovasi, dan kompetisi membangkitkan rasa harga diri dan semangat juang pegawai negeri.

Keempat, pemerintahan yang digerakkan oleh misi: mengubah organisasi yang digerakkan oleh peraturan. Artinya, pemerintahan yang dijalankan berdasarkan peraturan akan tidak efektif dan kurang efisien, karena bekerjanya lamban dan bertele- tele. Oleh karena itu, pemerintahan harus digerakkan oleh misi sebagai tujuan dasarnya sehingga akan berjalan lebih efektif dan efisien. Karena dengan mendudukkan misi organisasi sebagai tujuan, birokrat pemerintahan dapat mengembangkan sistem anggaran dan peraturan sendiri yang memberi keleluasaan kepada karyawannya untuk mencapai misi organisasi tersebut. Di antara keunggulan pemerintah yang digerakkan oleh misi adalah lebih efisien, lebih efektif, lebih inovatif, lebih fleksibel, dan lebih

150

mempuyai semangat yang tinggi ketimbang pemerintahan yang digerakkan oleh aturan.

Kelima, pemerintahan yang berorientasi hasil: membiayai hasil, bukan masukan. Artinya, bila lembaga-lembaga pemerintah dibiayai berdasarkan masukan (income), maka sedikit sekali alasan mereka untuk berusaha keras mendapatkan kinerja yang lebih baik. Tetapi jika mereka dibiayai berdasarkan hasil (outcome), mereka menjadi obsesif pada prestasi. Sistem penggajian dan penghargaan, misalnya, seharusnya didasarkan atas kualitas hasil kerja bukan pada masa kerja, besar anggaran dan tingkat otoritas. Karena tidak mengukur hasil, pemerintahan-pemerintahan yang birokratis jarang sekali mencapai keberhasilan. Mereka lebih banyak mengeluarkan untuk pendidikan negeri, namun nilai tes dan angka putus sekolah nyaris tidak berubah. Mereka mengeluarkan lebih banyak untuk polisi dan penjara, namun angka kejahatan terus meningkat.

Keenam, pemerintahan berorientasi pelanggan: memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan boirokrasi. Artinya, pemerintah harus belajar dari sektor bisnis di mana jika tidak fokus dan perhatian pada pelanggan (customer), maka warga negara tidak akan puas dengan pelayanan yang ada atau tidak bahagia. Oleh karena itu, pemerintah harus menempatkan rakyat sebagai pelanggan yang harus diperhatikan kebutuhannya. Pemerintah harus mulai mendengarkan secara cermat para pelanggannya, melaui survei pelanggan, kelompok fokus dan berbagai metode yang lain. Tradisi pejabat birokrasi selama ini seringkali berlaku kasar dan angkuh ketika

151

melayani warga masyarakat yang datang keistansinya. Tradisi ini harus diubah dengan menghargai mereka sebagai warga negara yang berdaulat dan harus diperlakukan dengan baik dan wajar. Di antara keunggulan sistem berorientasi pada pelanggan adalah memaksa pemberi jasa untuk bertanggung jawab kepada pelanggannya, mendepolitisasi keputusan terhadap pilihan pemberi jasa, merangsang lebih banyak inovasi, memberi kesempatan kepada warga untuk memilih di antara berbagai macam pelayanan, tidak boros karena pasokan disesuaikan dengan permintaan, mendorong untuk menjadi pelanggan yang berkomitmen, dan menciptakan peluang lebih besar bagi keadilan.

Ketujuh, pemerintahan wirausaha: menghasilkan ketimbang membelanjakan. Artinya, sebenarnya pemerintah mengalami masalah yang sama dengan sektor bisnis, yaitu keterbatasan akan keuangan, tetapi mereka berbeda dalam respon yang diberikan. Daripada menaikkan pajak atau memotong program publik, pemerintah wirausaha harus berinovasi bagaimana menjalankan program publik dengan dengan sumber daya keuangan yang sedikit tersebut. Dengan melembagakan konsep profit motif dalam dunia publik, sebagai contoh menetapkan biaya untuk public service dan dana yang terkumpul digunakan untuk investasi membiayai inoasi- inovasi di bidang pelayanan publik yang lain. Dengan cara ini, pemerintah mampu menciptakan nilai tambah dan menjamin hasil, meski dalam situasi keuangan yang sulit.

152

Kedelapan, pemerintahan antisipatif: mencegah daripada mengobati. Artinya, pemerintahan tradisional yang birokratis memusatkan pada penyediaan jasa untuk memerangi masalah. Misalnya, untuk menghadapi sakit, mereka mendanai perawatan kesehatan. Untuk menghadapi kejahatan, mereka mendanai lebih banyak polisi. Untuk memerangi kebakaran, mereka membeli lebih banyak truk pemadam kebakaran. Pola pemerintahan semacam ini harus diubah dengan lebih memusatkan atau berkonsentrasi pada pencegahan. Misalnya, membangun sistem air dan pembuangan air kotor, untuk mencegah penyakit; dan membuat peraturan bangunan, untuk mencegah kebakaran. Pola pencegahan (preventif) harus dikedepankan dari pada pengobatan mengingat persoalan- persoalan publik saat ini semakin kompleks, jika tidak diubah (masih berorientasi pada pengobatan) maka pemerintah akan kehilangan kapasitasnya untuk memberikan respon atas masalah-masalah publik yang muncul.

Kesembilan, pemerintahan desentralisasi: dari hierarki menuju partisipasi dan tim kerja. Artinya, pada saat teknologi masih primitif, komunikasi antar berbagai lokasi masih lamban, dan pekerja publik relatif belum terdidik, maka sistem sentralisasi sangat diperlukan. Akan tetapi, sekarang abad informasi dan teknologi sudah mengalami perkembangan pesat, komunikasi antar daerah yang terpencil bisa mengalir seketika, banyak pegawai negeri yang terdidik dan kondisi berubah dengan kecepatan yang luar biasa, maka pemerintahan desentralisasilah yang paling diperlukan. Tak

153

ada waktu lagi untuk menunggu informasi naik ke rantai komando dan keputusan untuk turun. Beban keputusan harus dibagi kepada lebih banyak orang, yang memungkinkan keputusan dibuat "ke bawah" atau pada "pinggiran" ketimbang menngonsentrasikannya pada pusat atau level atas. Kerjasama antara sektor pemerintah, sektor bisnis dan sektor civil socity perlu digalakkan untuk membentuk tim kerja dalam pelayanan publik.

Dan prinsip yang kesepuluh adalah pemerintahan berorientasi pasar: mendongkrak perubahan melalui pasar. Artinya, daripada beroperasi sebagai pemasok masal barang atau jasa tertentu, pemerintahan atau organisasi publik lebih baik berfungsi sebagai fasilitator dan pialang dan menyemai pemodal pada pasar yang telah ada atau yang baru tumbuh. Pemerintahan entrepreneur merespon perubahan lingkungan bukan dengan pendekatan tradisional lagi, seperti berusaha mengontrol lingkungan, tetapi lebih kepada strategi yang inovatif untuk membentuk lingkungan yang memungkinkan kekuatan pasar berlaku. Pasar di luar kontrol dari hanya institusi politik, sehingga strategi yang digunakan adalah membentuk lingkungan sehingga pasar dapat beroperasi dengan efisien dan menjamin kualitas hidup dan kesempatan ekonomi yang sama.

Dalam rangka melakukan optimalisasi pelayanan publik, 10 prinsip di atas seharusnya dijalankan oleh pemerintah sekaligus, dikumpulkan semua menjadi satu dalam sistem pemerintahan, sehingga pelayanan publik yang dilakukan bisa berjalan lebih

154

optimal dan maksimal. 10 prinsip tersebut bertujuan untuk menciptakan organisasi pelayanan publik yang smaller (kecil, efisien), faster (kinerjanya cepat, efektif) cheaper (operasionalnya murah) dan kompetitif. Dengan demikian, pelayanan publik oleh birokrasi kita bisa menjadi lebih optimal dan akun.

Patologi birokrasi, seperti pungli, korupsi, kolusi, nepotisme, diskriminasi pelayanan, proseduralisme dan berbagai macam kegiatan yang tidak efektif dan efisien, telah mengakibatkan terpuruknya pelayanan publik yang dilakukan pemerintahan kita. Buruknya pelayanan publik tidak hanya pada masa orde baru yang sentralistik, tapi juga masih menggurita pada masa sekarang sebagaimana hasil penelitian dan penilaian Bank Dunia yang dilaporkan dalam World Development Report 2004 dan Governance and Desentralization Survey (GDS) 2002 di atas. Reinventing Government yang digagas oleh David Osborne dan Ted Gaebler menemukan titik relevansinya dalam konteks optimalisasi pelayanan publik. 10 prinsip yang terkandung di dalamnya, yakni pemerintah seharusnya lebih berfungsi mengarahkan ketimbang mengayuh, memberi wewenang ketimbang melayani, menyuktikkan persaingan (kompetisi) dalam pemberian pelayanan, digerakkan oleh misi bukan peraturan, berorientasi pada hasil (outcome) bukan masukan (income), berorientasi pada pelanggan bukan pada birokrasi, menghasilkan ketimbang membelanjakan, mencegah ketimbang mengobati, desentralisasi dan pemerintah berorientasi pasar, seharusnya diterapkan oleh pemerintah untuk meningkatkan

155

pelayanan publik kepada masyarakat. Pelaksanaan 10 prinsip Reinventing Government, tentu harus disesuaikan dengan sosio- kultur kita, bisa menjadi solusi alternatif yang efektif untuk menghilangkan patologi-patologi birokrasi peradilan kita selama ini.

I. Bahan Bacaan

1.David Osborne dan Ted Gaebler, Mewirausahakan Birokrasi, terj. Abdul Rasyid, Jakarta: Pustaka Binaman Pressindo, 1996.

2.David osborne dan Peter Plastrik, Memangkas Birokrasi: Lima Strategi Menuju Pemerintahan Wirausaha, terj. Abdul Rasyid dan Ramelan, Jakarta: PPM, 2000.

3.Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt, The New Public Service: Serving, not Steering, New York: ANSI, 2002.

4.Jay M. Shafritz dan Albert C. Hyde, Classics of Public Administration, USA: Harcourt Brace & company, 1978.

5.John Stuart Mill, Utilitarianism, On Liberty, Consideration on Representative Government, Vermont: Everyman, 1993.

6.Agus Dwiyanto dan Bevaola Kusumasari “Reformasi Pelayanan Publik: Apa yang Harus Dilakukan?” dalam

Policy Brief, No. II/PB/2003.

7.Agus Dwiyanto, dkk., Reformasi Tata Pemerintahan dan Otonomi Daerah, Yogayakarta: PSKK-UGM, 2003.Kompas, 23 September 2003.

8.-----, “Pemerintahan yang Efisien, Tanggap, dan Akun: Kontrol atau Etika?” dalam Jurnal Kebijakan dan

156

Administrasi Publik (JKAP), Yogyakarta: MAP UGM,

Vol. I, No.2 , Juli 1997.

9.Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Negara, Jakarta: Rajawali Press, cet. keVIII, 2003. Inu Kencana Syafi’I, dkk., Ilmu Administrasi Publik, Jakarta: Rineka cipta, 1999.

II. Pertanyaan Kunci

1.Uraikan tentang konsep reinventing government.

2.Uraikan tentang prinsip reinventing government.

3.Jelaskan tentang keterkaitan antara reinventing government dan optimalisasi pelayanan.

157

PELAYANAN PUBLIK

DAN

GOOD GOVERNANCE

Tujuan Instruksional Khusus

Setelah mempelajari bab ini, pembaca diharapkan dapat :

1.Menjelaskan hakikat good governance dan pelayanan publik.

2.Menjelaskan dimensi keadilan dalam pelayanan publik.

3.Menjelaskan pemberdayaan pengguna pelayanan publik.

158

Deskripsi Singkat

Dalam buku ini Anda akan mempelajari hakikat good governance dan pelayanan publik, dimensi keadilan dalam pelayanan publik serta pemberdayaan pengguna pelayanan public.

Pokok Bahasan

Pelayanan Publik dan Good Governance

A. Pengantar

Reformasi pelayanan publik (public service reform) menjadi hal penting saat ini karena, pertama, bahwa masyarakat di segala penjuru dunia (di Negara Industri dan di Dunia Ketiga) sedang mengalami perubahan besar-besaran akibat proses globalisasi atau internasionalisasi di bidang politik, ekonomi dan teknologi. Dampak perubahan itu pada sektor penelitian sungguh dramatis.

Sejak pertengahan dasa warsa 1970-an (dan menurut para pakar agaknya akan terus berlangsung di abad 21) sebenamya telah terjadi apa yang disebut "krisis kemampuan memerintah" (governability crisis) dari pemerintahan di berbagai belahan dunia. Sejak saat itu, persoalan ini oleh para teoritisi telah diangkat sebagai sebuah agenda intemasional penting yang perlu mendapatkan

159

solusi. Dalam pemahaman teori Governance teori yang mencoba menjelaskan secara makro proses-proses perubahan dalam kepemerintahan, krisis ini disebabkan oleh masih kuatnya hegemoni negara, ditandai oleh dominannya pengaruh negara atas segala aspek kehidupan, termasuk urusan pelayanan publik (yang dari waktu ke waktu semakin kompleks).

Akibatnya, negara terjebak dalam situasi dilematis, menjadi terlalu besar untuk urusan-urusan kecil, menjadi terlalu kecil untuk urusan-urusan yang besar. Akar persoalannya, masih menurut teori Governance, terletak pada model pemerintahan yang kini berlaku, dengan ciri khasnya antara lain, struktur yang vertikal, birokrasi yang kental dan wataknya yang intervensions. Model pemerintahan (tradisional) seperti ini temyata tidak mampu mengadaptasikan dirinya dengan lingkungan ekonomi, sosial dan kultural yang sedang mengalami perubahan yang cepat.

Menghadapi situasi semacam itulah amat diperlukan keputusan politik dari pihak negara/pemerintah untuk secara serius dan konsisten mereformasi model pengorganisasian pelayanan publiknya. Dengan meminjam konsep Grindle dan Thomas (1991:4), kebijakan (policy) reformasi pelayanan publik itu haruslah diarahkan untuk mencermati dan membenahi berbagai kesalahan kebijakan di masa lalu maupun kebijakan yang berlaku sekarang serta mekanisme pengaturan kelembagaan yang ada. Lebih spesifik, reformasi pelayanan publik itu harus menjangkau pula perubahan yang mendasar dalam rutinitas kerja administrasi, budaya birokrasi,

160

dan prosedur kerja instansi/departemen guna memungkinkan dikembangkannya kepemimpinan yang berwatak kewirausahaan pada birokrasi publik (Schaehter, 1995: 534). Kedua, ramifikasi persoalan sosial, ekonomi dan politik yang dihadapi di masa depan menyebabkan pilihan kita dalam penyelenggaraan pemerintahan bukan lagi pemerintah yang "banyak memerintah" atau pemerintah yang "sedikit memerintah" atau sekedar "pemerintahan yang baik (better government) sebagaimana pernah dikatakan oleh dua tokoh Reinventing Government, Osborne dan Gaebler (1992). Yang kita butuhkan di masa depan adalah pemerintah yang benar-benar mampu memerintah (capable government).

Dengan mempertimbangkan isu-isu sentral tadi, dan kita bawa dalam konteks pelayanan publik, maka kata kuncinya ialah kemampuan pemerintah mengatur penyediaan beragam pelayanan publik yang responsif, kompetitif dan berkualitas kepada rakyatnya (Abdul Wahab, 1998: 4). Tuntutan politik yang berkembang di arus global sejak dasawarsa 1980-an memang menunjukkan bahwa pemberian pelayanan publik yang semakin baik pada sebagian besar rakyat merupakan salah satu tolok ukur bagi legitimasi kredibilitas dan sekaligus kapasitas politik pemerintah di mana pun (Abdul Wahab, 1999). Sayang, tuntutan politik ini seringkali tak bisa diwujudkan oleh negara, melalui birokrasi pemerintah.

Karena itu diperlukan refleksi kritis untuk mencari alternatif solusi yang dianggap cocok dan mampu memenuhi berbagai kebutuhan baru akan pelayanan publik yang efisien dan berkualitas.

161

Di sinilah relevansi teori Governance dengan salah satu pendekatannya yang disebut sociocybernetics approach (Rhodes, 1996). Inti dari pendekatan ini ialah bahwa sejalan dengan pesatnya perkembangan masyarakat dan kian kompleknya isu yang harus segera diputuskan, beragamnya institusi pemerintah serta kekuatan masyarakat madani (civil society) yang berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan (policy making), maka hasil akhir (outcome) yang memuaskan dari kebijakan publik tidak mungkin dicapai jika hanya mengandalkan sektor pemerintah. Kebijakan publik yang efektif dari sudut pandang teori Governance adalah produk sinergi

interaksional dari beragam aktor atau institusi.

 

 

Kecenderungan

pemikiran

global,

khususnya

yang

mencoba mengkritisi bagaimana

kebijakan

pelayanan

publik

seyogyanya diimplementasikan, kalau kita pahami dari sudut

teori

Governance, sebenarnya mencerminkan gugatan terhadap kesahihan, keabsahan. serta peran sentra yang selama ini dinikmati negara dalam penyediaan dan pengalokasian berbagai bentuk pelayanan dasar (basic services).

Sebab, kendati negara masih diharapkan memainkan peran tradisionalnya dalam menyediakan berbagai bentuk pelayanan dasar kepada rakyatnya, entah itu di bidang informasi, pendidikan, pangan, kesehatan masyarakat, keamanan/ keselamatan komunitas, infrastruktur dan lain sebagainya, namun sejauh menyangkut pilihan-pilihan politik (political choices) mengenai bentuk peran dan strategi implementasinya haruslah makin efektif

162

Para pakar teori Governance membuktikan bahwa negara/ pemerintah kini tidak lagi diyakini sebagai satu-satunya institusi/aktor yang mampu secara efisien, ekonomis dan adil menyediakan berbagai bentuk pelayanan tadi. Karena itu dipandang dari perspektif teori ini tidaklah beralasan jika proses perumusan dan implementasi kebijakan dalam beragam pelayanan publik itu harus selalu didesain oleh pemerintah sendiri, menurut selera pemerintah dan dikendalikan melalui lewat mekanisme politik- birokrasi (direct service provision).

Bagi policy-makers, terbentang cukup luas spektrum pilihan- pilihan politik dan strategi implementasi kebijakan yang dapat ditempuh dalam hal pengaturan, penyediaaan dan pembiayaan berbagai jenis pelayanan publik. Oleh karenanya dalam menjalankan misi pelayanan publiknya, pilihan politiknya haruslah

dikembangkan secara cerdas

dengan

bersandar

pada paradigma

pilihan-pilihan

publik/public

choice.

Artinya,

pilihan-pilihan itu

senantiasa mempertimbangkan secara kritis interaksi diantara kekuatan-kekuatan pasar, masyarakat madani, dan kemampuan nyata dari dinas-dinas pemerintah itu sendiri. Dengan kata lain, selain pemerintah, menurut Gerald E. Eaiden (1999), 'the private sector, non governmental organizations (NGOs), and volunteensm all had their different roles to play..."

Rasionalitas dibalik pilihan-pilihan politik ini ialah agar dalam menjalankan peran pelayanan publiknya pemerintah sanggup bermain dalam arena yang kompetitif, sekaligus dapat bertindak

163

arif, sejalan dengan bingkai fleksibilitas yang berlaku di aras global. Dalam peraturan di aras global, fleksibilitas itu, meminjam konsep Dahrendorf (1995:137), berarti the ability to move in wherever an opportunity offers itself, and also to move out when opportunities lose. Dengan demikian, dilihat dari perspektif governance, reformasi di sektor pelayanan publik itu dapat kita pandang sebagai upaya mengubah paradigms atau model yang selama ini dipakai dalam memerintah masyarakat (modes of goverming society). Hal ini dimaksudkan agar dalam lingkungan yang cenderung terus berubah organisasi pelayanan publik itu tetap relevan, memiliki kinerja yang tinggi, efisien dan mampu menjawab beragam tantangan baru yang semakin banyak.

Bagi negara sedang berkembang, tak terkecuali Indonesia, gelombang tekanan untuk mengubah wajah pemerintahan dan substansi operasi mesin pelayanan publiknya juga datang dari institusi-institusi internasional, diantaranya Intemational Monetary Fund (IMF) dan World Bank. Kedua institusi keuangan intemasional yang amat berpengaruh ini sejak sepuluh tahun terakhir makin rajin mendesakkan tuntutan politik terhadap negara-negara sedang berkembang untuk "mendevolusikan" sistem pemerintahan (yang sentralistik) dan sistem pelayanan publiknya (yang monopolistik) dengan menganjurkan kebijakan pemerkuatan otonomi daerah, privatisasi sektor publik dan pemberian kesempatan luas pada sektor-sektor di luar birokrasi pemerintah. Seharusnya sebagai instrumen penting kebijakan, devolusi mengandung dua makna:

164

sebagai upaya “demitologisasi” terhadap kehebatan kekuasaan negara (yang sentralistis dan intervensiomstis) dan sebagai upaya rasional mendemokratisasikan pola pengambilan keputusan dalam pemerintahan dan sistem pelayanan publiknya.

Oleh sebab itu, rejim manapun yang memerintah dituntut untuk mampu menunjukkan jati dirinya sebagai sebuah pemerintahan yang demokratis, efisien, dan memiliki sumber daya aparatur yang memiliki jiwa kewirausahaan.

Hal ini dimaksudkan sebagai salah satu upaya agar ditengah gelombang tekanan politik (political pressures) domestik maupun luar negeri-kesulitan anggaran dan keuangan (fiscal pressures), pemerintah bisa terhindar dari keterpurukan dan kebangkrutannya. Bisakah itu dilakukan? Ini memang bukan persoalan mudah. Namun, secara teoritik, salah satu prasyarat penting agar birokrasi pemerintah dapat mendinamisasikan dirinya ialah dengan cara mentransfomasikan diri dari birokrasi yang kaku menjadi organisasi

pemerintahan yang strukturnya desentralisasi

(Young,

1996),

inovatif, fleksibel dan responsif (Osborne and Gaebler, 1992).

 

Dengan perubahan pada elemen psikologikal struktur ini

diharapkan akan terbentuk

watak

dan

perilaku

public

entrepreneurship. Salah seorang pakar manajemen modern, Peter F. Drueker (1985), merumuskan jiwa kewirausahaan itu sebagai spotting opportunities and marshalling resources to produce innovation. Sedangkan dalam kontek, administrasi publik, menurut Stever (1988), jiwa kewirausahaan itu adalah an adaptive,

165

apportunistic, and individualistic response to the chaos and fragmentation of post-proqressive public administration.

Kalau kedua konsep tersebut diperlukan dengan seksama, maka kata kuncinya tak lain adalah inovasi. Namun, konsep inovasi di sini tidak harus dipahami secara kaku dan diartikan hanya menyangkut sesuatu yang baru sama sekali. Inovasi dalam konteks pelayanan publik bisa pula berarti merekombinasikan secara kreatif unsur-unsur yang sebelunmya sudah dikenal untuk kemudian diterapkan dalam bentuk cara-cara baru atau pada situasi/lingkungan baru,

Tuntutan akan perlunya pembudayaan (internalisasi nilai-nilai) kewirausahaan dan perilaku inovatif dalam manajemen publik dan manajemen pemerintahan membawa implikasi tertentu. Konkretnya, eksistensi dan substansi pelayanan publik yang dilakukan oleh berbagai dinas pemerintah kini tidak lagi dipandang sebagai sesuatu yang aksep (secara sosial, ekonomi maupun politik) jika tidak profesional, hanya dilakukan dengan bersandar pada prinsip asal jalan atau dikelola berdasarkan manajemen by semau gue, tanpa harus berhitung resiko (Abdul Wahab, 1998). Bukan hanya itu. Di dalam sedap program pelayanan publik dibidang, apapun dirasa tidak lagi cukup memadai kalau manajemen pelayanannya sekadar berarti pada nilai-nilai instrumental administrasi publik atau manajemen publik model Weberian, seperti penekanan pada efisiensi dan efektivitas. Sebab, dalam praktik, hal ini sering mengantarkan para birokrat terjebak pada persepsi dan pola

166

penyikapan yang keliru, yaitu sekedar memenuhi formalisme, demi kelanggengan kepentingan sempit birokrasi itu sendiri (Abdul Wahab, 1997: 15).

B. Dimensi Keadilan dalam Pelayanan Publik

Sejalan dengan terjadinya krisis dalam bidang kepemerintahan yang telah saya singgung di atas. sejak dasa warsa 80-an berkembang suatu tuntutan politik yang daya resonansinya makin kuat yaitu bahwa dalam mengoperasikan mesin pemerintahan dan menjabarkan kebijakan publik dalam berbagai progam (termasuk program pelayanan publik), selain berkualitas harus pula mengindahkan hak-hak asasi manusia (human rights), serta memenuhi kriteria keadilan (equity). Saya akan memberikan perhatian khusus terhadap aspek keadilan, dengan alasan untuk menghindarkan atau setidaknya meminimalkan apa yang pernah dikhawatirkan olen Fred William Riggs (1997) bahwa :

modern bureaucracies can also function as organs of domination and exploitation, as we can easily seen in many countries where arbitrary and oppressive even totalitarian regimes rely on bureaucracies to sustain and maintain their ruthless domination,

Dengan mengedepankan nilai keadilan itu maka dengan semakin gencamya proses industrialisasi dan pengaruh ekonomi-

politik global yang menyebabkan struktur ekonomi domestik makin

167

lama makin bercorak kapitalistik (segala sesuatu dipandang dipersepsi sebagai komoditas dan dihargai dengan uang), maka mesin birokrasi pemerintah yang tentunya akan makin maju dan proaktif kepada pasar bisa diupayakan berada pada rel humamtariannya, tetap berpihak pada rakyat kecil dan terjaga akuntabilitasnya. Dengan cara itu, fungsi pelayanan publik tidak akan gampang diselewengkan dan digunakan oleh para birokrat publik sebagai alat represif.

Paling tidak memang sekurang-kurangnya ada 3 (tiga) gugus pemikiran yang berpengaruh terhadap upaya reformasi pelayanan publik, khususnya yang berkaitan dengan pembangkitan kesadaran diri para administrator publik agar mereka kian sensitif terhadap persoalan kualitas dan keadilan. Pertama, munculnya pemikiran baru dalam studi ilmu politik/pemerintahan yang menekankan perlunya ditegakkan prinsip pemerintahan yang berpusat pada warganegara (citizen - centered government) dan pemerintahan yang jujur (fair) dan adil (equity) sebagai terpantul lewat konsep Total Quality Polities-TQP (Frederickson, 1994);

Kedua, gerakan pemikiran reformasi administrasi publik yang disebut New Public Administration movement yang dipelopori oleh Marim (1971) dan Frederickson (1980) sejak dekade 1960-an dan masih berlanjut hingga sekarang; Ketiga, gerakan reformasi administrasi publik yang lebih radikal, yakni Reinventing Government movement (dipelopori oleh Osborne dan Gaebler pada 1992) yang oleh banyak kalangan dinilai berhasil dengan cukup

168

gemilang mengkombinasikan antara Total Quality Management (TQM) dan entrepreneurial management (Johnston, 1996; Hackman and Wageman, 1995). Dengan beracu pada argumen dasar teori Governance terdahulu, saya akan mencoba menjelaskan secara

ringkas

relevansi

dari gerakan-gerakan pemikiran

reformatif di

bidang

administrasi

publik

tersebut

bagi penyelenggaraan

pelayanan publik

di Indonesia, serta

bagaimana

hal tersebut

seharusnya disikapi oleh pembuat kebijakan, dari administrator publik di sini.

Gerakan-gerakan pemikiran tersebut di atas, sekalipun revolusioner, sama sekali bukanlah sebuah gerakan frontal dan radikal anti segala bentuk kemapanan ataupun anti terhadap keberadaan pemerintahan (anti governmental mood) atau menafikan arti penting peran pemerintah dalam pengaturan dan penyediaan pelayanan publik bagi rakyatnya. Kendati demikian, satu benang merah memang dapat kita ketemukan daripadanya. Gerakan - gerakan pemikiran tersebut baik sendiri-sendiri atau secara bersama - sama, secara implisit maupun eksplisit, menekankan perlunya demokratisasi dan desentralisasi dalam penyelenggaraan tagas-tugas pemerintahan (termasuk sektor pelayanan publik). Di balik itu, esensi ide dasarnya ialah hasrat melenyapkan monopoli (pemerintah atau swasta), pemangkasan atau perampingan atas struktur birokrasi publik yang kelewat gendut, penginjeksian sikap pro-aktif, inovatif dan jiwa kewirausahaan (enterpreneurial spirit) pada diri administrator publik,

169

serta diperhatikannya aspek keadilan dalam pemberian pelayanan publik. Karena itu dalam mengoperasikan mesin birokrasi pemerintah, terutama yang berkaitan langsung dengan fungsi pelayanan publik, maka pada diri setiap administrator publik harus tertanam kuat komitmen mereka terhadap kebutuhan nyata publik (public felt needs) dan keadilan sosial, baik itu sebagai landasan etik, tujuan maupun sumber acuan pemikirannya (Frederickson, 1980). Sebagai konsekuensinya, perlu dilakukan upaya reformasi yang fundamental dalam administrasi pelayanan publik, meninggalkan paradigma, konsep-konsep dan orientasi lama administrasi publik konvensional yang tidak berpihak pada kepentingan masyarakat (Abdul Wahab, 1998)

Dalam implementasi program-program pelayanan publik di bidang apapun, para administrator publik jelas tidak hanya dituntut untuk kian mampu bekerja secara lebih profesional, efisien, ekonomis dan efektif, tetapi juga mampu mengembangkan pendekatan-pendekatan yang lebih inovatif guna menjawab tantangan-tantangan baru yang timbul pada aras global yang, langsung atau tidak langsung, berpengaruh pada lingkungan tugasnya. Lebih dari itu, ditengah makin kencangnya hembusan angin demokratisasi, para administrator publik dituntut pula mampu bertindak adil, untuk menjaga jangan sampai pelayanan publik itu justru hanya menguntungkan segelintir orang atau mereka yang posisi sosial, ekonomi dan politiknya mapan.

170

Dalam banyak kasus, bukti empiris memang menyodorkan kenyataan yang pahit. Orang-orang miskin dan kelompok-kelompok marginal yang secara ekonomi dan politik tidak berdaya itu kerap menjadi korban ambisi politik. Mereka sering terabaikan, terlewati oleh kebijakan pemerintahnya, kendati kebijakan-kebijakan publik dan pelayanan publik itu konon ditujukan kepada mereka, untuk kepentingan mereka. Laporan Bank Dunia (1997) pun dengan telak menyinggung persoalan ini.

In nearly all societies the needs and prefererences of the wealthy and poverty are well related in official polygoals and priorities But this if rarely true of the poor and the marginalized, who struggle to get their voices heard in the corridors of power. As a result, these and other less vocalgroups tend to be ill served by public policies and services, every those that should benefit them most

Karena itulah tidak terlalu berlebihan jika isu sentral yang kini mengedepan dan mau tidak mau harus dijawab oleh setiap administrator publik dalam menjalankan fungsi pelayanan publiknya adalah efisien dan efektif untuk kepentingan siapa? ekonomis bagi siapa? Inilah persoalan aksiologis administrasi publik masa kini dan masa datang. Fredericson (1980; 1996) telah menjelaskan persoalan aksiologis Administrasi publik Baru sebagai berikut:

Conventional and classic public administration seeks to answer either these questions : (1) How can we offer more or better services with available resources (efficiency) or (2) How can services levels be maintained while spending less money (economy)? A new public administration adds this question: Does this service enhance social equity? To say that a service may be well managed and that a service may be efficient and economtcal, still begs these question: Well managed for whom? Efficienct for

171

whom? Economical for whom? Traditionally public administration assumed a convenient oneness to the public.

Esensi dari gerakan New Public Administration itu adalah "to democratize bureaucracy by inducing officials to be more responsive to the clienteles they affected and had to work with" (Riggs, 1997:349). Salah satu aspek yang perlu diperhatikan oleh administrator publik dengan demikian adalah ditegakkannya prinsip keadilan proporsional dalam memberikan pelayanan tadi (Chaltwood, 1974). Ini berarti bahwa di satu sisi, sumber daya yang menjadi esensi atau substansi pelayanan masyarakat itu sejauh mungkin dapat didistribusikan berdasarkan atas tingkat kemampuan dan kebutuhan publik yang dilayani (user), bukan lagi sekedar kebutuhan birokrasi yang memberikan pelayanan (provider). Atau, dalam bahasa Osborne dan Gaebler (1992) meeting the needs of customers, not the bureaucracy.

Disisi lain, hendaknya bisa dicegah adanya praktik pemberian label (labelling practices), baik bersifat politis maupun ideologis (de Vries, 1995) terhadap kelompok sasaran program pelayanan publik. Praktek pemberian label seperti tidak ber KTP, tidak seafiliasi politik, atau pembangkang dapat mengakibatkan segmen masyarakat yang seharusnya memperoleh manfaat pelayanan publik tertentu diabaikan oleh birokrasi.

Di kebanyakan negara, apapun sistem politik dan ideologinya, birokrasi pemerintah memang telah tumbuh dengan pesat ibarat

raksasa (Savas, 1987). Tumbuh suburnya birokrasi pemerintah itu

172

bukan saja diukur dari ragam birokrasinya tapi juga diukur dari jumlah pegawai yang dipekerjakan. Perkembangan birokrasi pemerintahan itu biasanya diikuti pula dengan proliferasi berbagai produk politik berupa aturan dan regulasi (Dwivedi, 1999). Distribusi atas paket-paket pelayanan publik yang disediakan oleh pemerintah pada umumnya dilakukan melalui struktur dan mesin birokrasi pemerintah sendiri. Dalam keadaan demikian maka penyediaan atau alokasi pelayanan, publik itu sepenuhnya akan di bawah kontrol instansi pemerintah. Logis, jika birokrasi pemerintah kemudian memiliki pengaruh polilik yang luar biasa atas berbagai aspek kehidupan masyarakat.

Di masa Orde Baru, dan berlanjut di masa pemerintahan transisi habibie, berbagai bentuk birokrasi pemerintahan (Dinas, Kantor, Badan Usaha, Otorita dan sebagainya) masih terlibat sangat aktif dalam beragam urusan pelayanan publik. Alokasi surplus yang dihasilkan masyarakat di berbagai sektor juga didistribusikan lewat birokrasi. Berbagai fasilitas pelayanan publik seperti pertamanan, kebersihan, air minum, telepon, listrik, fasilitas pelayanan transportasi darat semisal perkeretaapian atau pengurusan perjalanan naik haji ke tanah suci Mekkah juga masih berada dalam kontrol pemerintah. Berbagai jenis pelayanan itu kesemuanya menggunakan standart pemerintah. Sebelum dikepras oleh “pedang Democles” nya IMF yang menganjurkan pendekatan low spending dan market-friendly, distribusi data alokasi beragam bahan kebutuhan hidup seperti beras, tepung terigu, telur, minyak goreng

173

dan ikan asin seluruhnya masih dlkendalikan oleh pemerintah, lewat birokrasi Badan Urusan Logistik -BULOG (Abdul Wahab, 1999 :14)

Disinilah letak persoalan mengapa misi asasi pelayanan publik di Indonesia mudah dlselewengkan, dipersepsikan sekadar menjadi alat pemuas nafsu politik rejim, demi langgengnya proses reproduksi kekuasaan. Di masa Orde Baru, di jaman ketika partai pemerintah,

Golongan Karya (Golkar), dengan “back up” militer masih malang melintang bagaikan “raja politik” bukanlah suatu fenomena aneh jika berbagai proyek infrastruktur, jalan desa, jaringan air minum pedesaan atau seperti jaringan listrik pedesaan bisa menjadi alat tukar politik. Misalnya, usulan proyek pembangunan jalan desa atau jaringan listrik di suatu desa bisa segera disetujui dibangun asalkan masyarakat di desa tadi pada pemilihan umum mendukung Golkar, sebaliknya, proyek itu bisa saja segera dialihkan ke desa lain begitu mereka terbukti mendukung ke partai politik lainnya. Di masa pemerintahan transisional Habibie, implementasi program Jaring Pengaman Sosial JPS) dibeberapa tempat dilaporkan telah melenceng dari sasarannya, karena telah teijadi praktik manipulasi yang merugikan kalangan rmskin. Melihat itu semua, maka Stempel monopoli, bahkan oligopoli atas berbagai bentuk perlawanan publik di Indonesia memang sulit untuk dipungkiri.

Apa dampak dari semua itu? monopoli birokrasi temyata menyebabkan manajemen pelayanan publik di Indonesia amat tidak kompetitif dan tidak sensitif pada persoalan perbaikan kualitas secara menyeluruh, Di sinilah sumber segala bentuk salah urus,

174

poor quality services dan ketidakefisienan dalam penggunaan sumber-sumber daya (Ishikawa, 1998,S; Jablonski, 1992) terjadi dengan amannya selama bertahun-tahun. Karena itu, berdampak negatif pada komunitas, pada publik dan pada konsumen (Hackman and Wageman, 1995).

Monopoli (secara tersembunyi atau terang-terangan) atas penyediaan pelayanan publik ternyata juga menyebabkan perilaku para birokrat mulai dari pimpinan puncak hingga pegawai rendahan berlagak seperti para “administrator kolonial”. Mereka menjadi arogan, tidak responsif dan tidak akun kepada publik. Dalam posisi demikian, birokrasi lantas menjadi sebuah entitas (entity) yang otonom, sedangkan para birokratnya bukan lagi sekadar berperan sebagai alat dari sebuah kekuasaan, melainkan telah menjadi penguasa itu sendiri (Hayden, 1979).

Birokrasi telah keluar dari kodratnya sebagai institusi pelayanan publik yang sejati. ini pula yang menyebabkan mengapa publik pengguna jasa pelayanan yang menginginkan jenis pelayanan tertentu selalu berada dalam situasi tidak berdaya. Mereka, misalnya, kalau satu saat tak segera memperoleh pelayanan atau ternyata memperoleh pelayanan yang tidak memuaskan atau kualitasnya jelek, paling banter hanya bisa menggerutu. Tragisnya, gerutuan mereka belum tentu mendapatkan respon positif. Mereka juga tidak bisa lari ke provider yang lain untuk mendapatkan pelayanan yang kualitasnya jauh lebih baik dengan

175

ongkos yang mungkin lebih murah, atau setidaknya sama (Abdul Wahab, 1998).

Model organisasi dan manajemen pelayanan publik yang strukturnya monolitik dan perilakunya birokratik biasanya cenderung tidak inovatif. Sebab, dalam bekerja ia hanya sekedar mengikuti aturan demi aturan itu sendiri. Inilah model yang disebut rule-driven atau rule-following organization (Painter,1994; Kingsley, 1996).

Model ini tak cocok untuk beroperasi dalam pusaran dunia yang makin kompetitif karena tak akan tahan banting menghadapi persaingan dan situasi sosial, ekonomi dan politik yang berubah cepat; Kehadirannya juga merugikan kepentingan publik. Selain kurang responsif dan lamban dalam pengambilan keputusan- keputusan yang strategis masalah lain yang kerap kali muncul ialah masalah-masalah akses (access problems). Masalah akses ialah kesukaran-kesukaran untuk menciptakan mekanisme hubungan - hubungan keorganisasian tertentu antara klien (pengguna jasa pelayanan publik) dan instansi pemerintah, yang memungkinkan sumber-sumber daya langka terdistribusikan kepada masyarakat secara efektif. Situasi akses yang tak sehat biasanya makin memburuk dalam keadaan dimana para administrator atau pejabat berperan dalam pemberian pelayanan itu, selain tidak profesional, juga tidak bermoral, misalnya karena mereka dijangkiti penyakit birokrasi (bureaupathologies) seperti Korupsi, Kolusi, Nepotisme dan tidak akun terhadap kebutuhan dan tuntutan publik yang terus berubah.

176

C. Pemberdayaan Pengguna Pelayanan Publik

Di negara-negara maju, konsep pemberdayaan (empowering) terhadap para pengguna pelayanan publik telah cukup lama menjadi tema sentral dari gerakan-gerakan penyadaran hak-hak konsumen (consumerism) atau gerakan yang memperjuangkan pelayanan publik yang berkualitas (Abdul Wahab, 1997; 1998). Bentuk-bentuk penyadaran hak-hak konsumen itu, menurut Pollitt (1988) bervariasi, mulai dari yang sekedar bersifat

"kosmetik” seperti yang dilakukan oleh banyak instansi pemerintah

(di Pusat dan daerah) dengan cara menyediakan informasi kepada para konsumen atau menyediakan kotak saran, hingga partisipasi langsung konsumen dalam proses pembuatan keputusan yang menyangkut konteks dan konten pelayanan itu sendiri. Pada contoh yang disebut terakhir itu, sesungguhnya tersirat makna “berbagi kekuasaan" (sharing of power). Menarik kiranya untuk mencermati komitmen politik dan komitmen profesional yang kini tengah berkembang dalam studi kebijakan publik yang keduanya mencoba meredefinisi konsep penerima pelayanan publik (recipient of public service) sebagai pelanggan atau konsumen itu.

Penggunaan nomenklatur pelanggan atau konsumen dalam konteks pelayanan publik mengandung makna bahwa hakikat dan pendekatan dalam pemberian pelayanan publik yang semua berkiblat pada kepentingan birokrasi (bureacratic-oriented) atau

berorientasi pada produsen (producer-oriented) berubah menjadi

177

berorientasi pada konsumen (consumer-driven approach). Pollitt (1988:86), menegaskan bahwa tujuan utamanya bukan sekedar untuk menyenangkan hati para penerima pelayanan publik, melainkan untuk memberdayakan mereka. Sebab, orientasi kearah pelayanan publik yang lebih baik (better public service delivery) juga mencerminkan penegasan akan arti penting posisi dan perspektif para pengguna dalam sistem pelayanan publik tersebut. publik tidak hanya diperlakukan sebagai obyek (sebagai klien jasa pelayanan semata), tetapi juga sebagai warganegara yang aktif (active citizen). Bagi pembuat kebijakan dan administrator publik (pada semua level) perspektif demikian membawa konsekuensi mendasar atau berupa kewajiban ganda yang harus mereka pikul sebagai perwujudan akuntabilitas kepada publik (Abdul Wahab, 1998).

Kewajiban ganda yang diemban oleh pejabat publik tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut Sebagai warganegara yang aktif, menurut Clarke dan Steward (1987), para pengguna jasa pelayanan publik sesungguhnya memiliki sejumlah hak-hak untuk memperoleh pelayanan yang baik, hak untuk mengetahui bagaimana keputusan-keputusan kebijakan mengenai jenis pelayanan tertentu dibuat dan, yang tak kalah penting, hak untuk didengar dan diperhatikan pendapat-pendapatnya. Namun, amat disayangkan sejumlah hak penting ini, sering hanya ada di atas kertas. Di kebanyakan negara sedang berkembang (tak terkecuali Indonesia) hak-hak itu justru kerap ditelikung oleh birokrasi, bahkan dikebiri. Karena posisinya yang monopolistik dan meluasnya

178

kekuasaan administrasi serta diskresi, maka oleh para pejabat birokrasi setiap jengkat prosedur administrasi pada mata rantai birokrasi pelayanan publik itu (terutama di bidang perijinan dan pekerjaan umum) sering dijadikan sebagai lahan subur untuk mencari tambahan penghasilan ini membenarkan hasil observasi Dwivedi, bahwa:

“ .... regulations, together with increased bureaucratic discretion, have provided and incentive for corruption, since regulations goveming acces to good and services can be exploited by civil servants to extract service charges from the need fuli (Dwivedi, 1999 : 170).

Dalam spektrum yang lebih luas, salah satu, sumber penyebab timbulnya fenomena the high cost economy (ekonomi biaya tinggi) di Indonesia adalah masih bercokolnya kartel, monopoli, favoritisme, praktik standard ganda dan masih merajalelanya berbagai bentuk pungutan mulai dari yang setengah resmi hingga tak resmi yang menyertai pemberian pelayanan publik oleh dinas-dinas pemerintah.

Memang kita sudah sering mendengar propaganda yang dilancarkan oleh pemerintah Orde Baru maupun pemerintah transisional Habibie yang kurang lebih berkaitan dengan reformasi birokrasi pelayanan publik Beberapa contoh, misalnya, kampanye tentang pendayagunaan aparatur negara yang bersih dan berwibawa, perang melawan ekonomi biaya tinggi, gerakan efisiensi nasional, gerakan penegakan disiplin nasional, pelayanan prima

179

(Surat Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara No. 6 tahun 1995) dan yang mutakhir penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas korupsi, kolusi dan nepotisme (TAP MPR RJ No.XI /MPP/1998). Namun, sejauh ini, kesemua itu masih berupa retorika politik, belum berdampak nyata pada publik karena belum ada tindakan yang serius untuk mengimplementasikannya.

Lemahnya institusi masyarakat madani semisal adanya lembaga konsumen bebas, dibarengi dengan lemahnya law enforcement yang bisa berperan efektif dalam melindungi kepentingan konsumen dan kepentingan publik pada umumnya, makin memperburuk situasi di sektor pelayanan publik, di Tanah Air kita. Kita sering mendengar, membaca surat-surat pembaca di berbagai surat kabar dan bahkan menyaksikan sendiri betapa masih rendahnya respon birokrasi terhadap kerugian-kerugian yang diketahui publik dan konsumen. Padahal, dalam penentuan kualitas suatu pelayanan publik apakah ia bagus ataukah buruk hanyalah publik yang dilayani itulah yang sesungguhnya dapat menilai. Konsumen pula yang dapat menilai dengan tepat bagaimana kinerja pelayanan publik yang telah diberikan kepada mereka.

Dalam arti yang seluas-luasnya, peran penting yang dimainkan oleh para pengguna jasa pelayanan publik dalam rangka menyempumakan kualitas pelayanan publik dapat kita kategorikan sebagai upaya pemberdayaan masyarakat (empowering society). Sebagaimana halnya barang, jasa/pelayanan itu adalah merupakan sesuatu yang dihasilkan artinya, ia adalah

180

sesuatu produk. Pelayanan disektor publik umumnya memiliki dimensi kualitatif, sebab lahir dari rahim sistem politik. Kendati dibanding sektor swasta, persoalan kualitas disektor publik ini diakui lebih sukar untuk merumuskan dan mengukurnya diantaranya karena sarat dengan nilai-nilai politik dan ideologi sebenamya telah ada konsensus diantara para pakar bahwa pada akhimya hal itu akan ditentukan oleh para pengguna jasa pelayanan itu sendiri. Sebab, satu-satunya ukuran atas kualitas pelayanan publik adalah apakah ia memberikan kepuasan tertentu pada diri konsumen.

Makna kualitas kata Jackson dan Palmer (1992), ialah persepsi konsumen terhadap ciri-ciri dan tampilan tertentu yang dianggap ada pada sebuah pelayanan, dan nilai-nilai yang mereka (konsumen) berikan pada ciri-ciri dan tampilan tersebut. Jadi, sebagai sebuah konsep, kualitas pada hakikatnya merupakan sesuatu nilai yang dilihat dari sudut pandang mereka yang dilayani, bukan hasil rekayasa dari mereka yang memberikan pelayanan (Jackson and Palmer, 1992:50). Salah satu tolok ukur bagi pelayanan publik yang baik (good service) dengan demikian adalah the ability to meet the needs of each individual served (Morgan and Bacon, 1996:361-362).

Pelajaran apakah yang dapat kita petik dari semua itu? Pada hemat saya gerakan pengedepanan kepentingan konsumen,

orientasi kearah pelayanan yang lebih adil pada berbagai

sektor

publik,

dan kegandrungan yang semakin tinggi akan

kualitas

pelayanan publik yang kini sedang melanda berbagai belahan dunia

181

harus mendapatkan respon positif dari pembuat kebijakan dan administrator publik di Indonesia. Sebab, kalau tidak. ditengah persaingan global Indonesia akan semakin kehilangan nilai kompetitifnya. Kecenderungan ekonomi-politik global sekarang mengarah pada ideologi neo liberal (penggunaan mekanisme pasar) dalam sistem manajemen pelayanan publik yang salah bentuk implementasinya adalah berupa privatisasi. Konsekuensinya dari privatisasi itu memang mengurangi peran birokrasi pemerintah, sebaliknya meningkatkan peran sektor swasta (Savas, 1987). Model pelayanan publik yang dianjurkan. salah satunya adalah menggunakan pola pelayanan yang telah lama berlangsung disektor bisnis/swasta (marked-like modes).

Pada titik inilah manajemen publik konvensional dituntut menyesuaikan diri, mengubah wajah, perilaku dan orientasinya sehingga mirip dengan manajemen kewirausahaan yang biasa berlaku pada sektor swasta (private-sector-like entrepreneurial management). Hanya melalui perubahan radikal seperti itulah maka ditengah hantaman badai krisis moneter, kesulitan anggaran dan desakan politik untuk memaksimalisasi sumber-sumber yang ada secara efektif dan produktif manajemen di sektor publik akan bisa diharapkan mampu mencari peluang-peluang baru, serta terhindar dari kebangkrutannya. Argumen yang mendasari perlunya pengadaptasian model ini bukan hanya karena sektor bisnis selalu lebih efisien ketimbang sektor pemerintah melainkan juga karena, pada kebanyakan kasus, di sektor pemerintah itu karakter

182

pelayanannya cenderung terlalu birokratik, bersifat monopolistik. Manajemen publik seperti ini jelas kurang trengginas dalam menjemput peluang-peluang dan mengatasi berbagai persoalan, serta merespon dengan cepat tuntutan-tuntutan baru yang muncul. Dengan demikian, ia tidak kondusif bagi penciptaan suasana pelayanan publik yang transparan, kompetitif dan berkualitas.

Painther (1994), misalnya, menjelaskan perlunya perubahan orientasinya dan perilaku itu sebagai berikut :

Only by devising radically different ways on doing business could contemporary governments respond to the deep trouble in which they found themselves. In particular, resources would have to be deployed more creatively to increase productivity and effectiveness, and something that required opportunity seeking rather than risk avoiding behaviour.

Dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang mengadaptasi model pelayanan di sektor bisnis itu, maka para pengguna, bahkan calon pengguna jasa pelayanan publik, yang selama ini dianggap sekedar sebagai obyek atau penerima yang pasif (pasive recipient), harus menjadi pusat orientasi. Karena itu, mereka menempati posisi sentral. Implikasinya ialah perlunya dilakukan transparansi dalam proses pembuatan keputusan (transparency in decision making), reorientasi, restrukturisasi dan reengineering terhadap model manajemen pelayanan publik konvensional yang ada selama

ini dianggap

terlalu berorientasi pada kepentingan-kepentingan

internal birokrasi.

183

Berikut rekomendasi kebijakan, berupa langkah-langkah strategis yang dimaksudkan untuk mereformasi birokrasi pelayanan publik di Indonesia, dengan fokus pada pemerintah daerah tingkat II.

Pertama, pada aras makro, sejalan dengan semangat pengedepanan otonomi daerah sebagaimana telah diatur oleh UU No. 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah, maka demi kelancaran proses implementasinya pemerintah pusat harus konsisten melakukan kebijakan off loading atas berbagai macam urusan (utamanya yang berdampak finasial) seraya memformat ulang misi dan visi institusi-institusi publiknya. Hal ini dapat dilakukan dengan cara mentransfer (mendesentralisasikan) kewenangan pengambilan keputusan, baik yuridis maupun politis berbagai urusan pelayanan publik penting (berikut sumber pembiayaannya) ke daerah. Dengan demikian, untuk tegaknya otonomi daerah desentralisasi itu harus komplit (tidak kepalang tanggung), mencakup kewenangan pengambilan keputusan di bidang perpajakan, alokasi sumber-sumber dan fleksibilitas dalam investasi.

Selama lebih dari tiga dasawarsa, ganjalan struktural implementasi kebijakan otonomi daerah di Indonesia adalah karcna masih cukup banyak urusan penting yang sengaja dibiarkan menggantung di Pusat (dan daerah). Kalau hal itu bisa dijalankan, maka akan ada 2 (dua) manfaat yang bisa dipetik dari sini. Di satu sisi, langkah tersebut di atas sebenamya merupakan bentuk pendidikan politik (political education) bagi elite politik daerah

184

(Smith, 1985) dan dimaksudkan agar pemerintah daerah lebih responsif terhadap perkembangan, serta tuntutan publik daerah. Dengan itu akan dapat dicegah terjadinya gerakan "pembangkangan" daerah-daerah yang menjurus pada disintegrasi nasional.

Di sisi lain, agar urusan pelayanan publik itu dapat ditangani secara lebih efisien dan efektif mengikuti tuntutan persaingan global. Perjalanan panjang selama 32 tahun di bawah rejim Orde Baru menunjukkan bahwa tidak cukup efisiennya birokrasi di Indonesia dalam mengikuti kecepatan gerak di sektor perekonomian dan bisnis di daerah terbukti telah melahirkan "ongkos-ongkos ekstra administrasi" yang merugikan kepentingan publik.

Berkembang biaknya praktik "mark up" dan biaya-biaya siluman diberbagai departemen dan instansi pemerintah (termasuk perbankan) merupakan contoh klasik mengenai hal itu. Itu semua telah mengakibatkan kondisi ekonomi nasional menjadi overheated dan memunculkan fenomena the high cost economy (abdul Wahab, 1999). Agar langkah ini membawa hasil, maka dirasa perlu merevitalisasikan kapasitas politik (political capacity) pemerintah-pemrintah daerah di Indonesia dalam mendesain perencanaan kebijakan publik daerah, termasuk kemampuan mereka merumuskan visi, tujuan dan strategi alternatif yang efektif berdasar pada skala prioritas yang dapat dipertanggungjawabkan.

Kedua, pada aras mikro, terutama di lingkungan internal instansi-instasni daerah Tingkat II perlu disosialisasikan orientasi

185

pemerintahan daerah yang berpusat pada rakyat (citizen centered local; government); pada aspek keperilakuan (behavioural) perlu ditanamkan semangat kewirausahaan dan sikap inovatif pada diri administrator publik, mulai pada tingkat manajemen puncak (bupati /walikotamadya) hingga para bawahan. Pada aspek keorganisasian daerah, pimpinan daerah perlu secara selektif melakukan upaya refungsionalisasi dan perampingan atas birokrasi daerah dengan secara kritis mencermati dan mempertimbangkan urgensi masing- masing unit organisasi bagi terpenuhinya kemaslahatan masyarakat

daerah, serta kontribusi

riilnya terhadap penguatan

otonomi

daerah secara keseluruhan.

 

Ketiga, dilihat dari

perspektif Governance, kelemahan yang

paling menonjol dalam birokrasi pemerintah daerah adalah karakternya yang rule driven atau rule following. Karakter birokrasi pemerintah daerah seperti ini jelas tidak cocok dengan iklim kompetisi dan semangat pengedepanan kepentingan publik dalam program pelayanan publik. Ini tak lain karena sejak Indonesia merdeka hingga sekarang, belum pemah ada pemerintah daerah yang betul-betul otonom (autonomous and local self government). Pemerintah daerah sesungguhnya hanya merupakan alat artikulasi kepentingan (interest articulation) dan perpanjangan tangan pemerintah atasannya (propinsi dan pusat). Akibatnya, implementasi kebijakan pelayanan publik yang dijalankan di daerah selama ini, selain berkecenderungan terlau birokratis, monoton (seragam) dan tidak profesional, adalah tidak konsisten dan kurang responsif

186

terhadap opini publik daerah. Pemerintah

daerah masa depan jelas

membutuhkan birokrat-birokrat daerah

yang inovatif, mampu

mengimplementasikan program-program pelayanan publik secara kreatif seraya terus mencari upaya solusi baru secara efisien. Oleh karena itu perlu segera diintroduksi sistem pelayanan publik model bisnis yang berorientasi pada kepentingan konsumen dan memperluas akses mereka pada sistem pelayanan yang dikembangkan. Hal yag disebut terakhir bisa dilakukan dengan mempublikasikan rencana-rencana kerja dan laporan-laporan tentang kinerja instansi secara teratur, membangun sistem "one stop service" guna menyederhanakan prosedur pengurusan berbagai perijinan atau surat-surat (lihat Kingsley, 1996). Akan ideal, kalau hal itu bisa dibarengi dengan survei yang mengukur derajad kepuasan secara teratur dan dilakukan oleh sebuah institusi yang independen.

Keempat, secara politis, otonomi daerah yang lebih luas sebagai dijanjikan oleh UU No. 22 tahun 1999 itu, menurt hemat saya, mengandung makna memobilisasi peran pemerintah daerah (mobilizing role of local government) dalam mendayagunakan segala sumber (aktual maupun potensial), mekanisme dan instrumen yang tersedia di daerah. Dalam konteks pelayanan publik, ini berarti bahwa inisiatif untuk menentukan pilihan atas jenis dan model pelayanan publik yang tepat akan tergantung pada hasil kompromi politik antara elit kepemimpinan daerah (eksekutif dan legislatif) dan eksponen-eksponen masyarakat daerah itu sendiri.

187

Namun model atau konstruksi pelayanan publik apapun yang dipilih dan ingin dicoba kembangkan di daerah hendaklah dalam implementasinya dilakukan secara arif, bersifat situasional (contingency), beracu pada semangat kompetisi (mengindahkan mekanisme pasar) dan berwawasan pemberdayaan. Agar dalam proses implementasinya efisien, pemerintah daerah tidak perlu melakukannya sendiri. Hal ini bisa dilakukan dengan berbagai cara : lewat sistem koproduksi, membangun pola kemitraan antara pihak pemerintah daearah dan swasta (public private partnership) atau privatisasi, yakni dengan mengontrakkan (contracting out), secara selektif, fungsi-fungsi pelayanan tertentu pada pihak swasta (Hirsch, 1995), mendelegasikan kegiatan-kegiatan pelayanan tertentu pada lembaga swadaya masyarakat setempat berdasarkan kontrak kerjasama jangka pendek; mengenalkan dan membudayakan pola dan suasana kerja yang kompetitif baik diantara satuan-satuan kerja dilingkungan instansi pemerintah daerah sendiri maupun antara satuan-satuan kerja dilingkungan instansi pemerintah daerah dengan pihak swasta atau lembaga swadaya masyarakat setempat (Kingsley, 1996:442).

Di atas itu semua, yang dirasa tak kalah penting adalah membangun sebuah pola hubungan politik yang transformatif antara publik daerah dengan para politisi daerah yang menduduki badan perwakilan rakyat daerah (Frederickson, 1994) di dukung oleh civic infrastructure yang demokratis. Hal ini dimaksudkan agar politisi daerah, baik diminta atau tidak, tetap sensitif dan responsif pada

188

tuntutan publik pengguna jasa pelayanan di daerah. Selain itu sebagaui instrumen untuk memberdayakan posisi publik daerah dalam proses perumusan kebijakan pelayanan itu sendiri, baik dalam kedudukan mereka sebagai konsumen ataupun sebagai warga negara yang aktif. Dengan memperkuat posisi publik daerah

ini maka akan dimungkinkan tumbuhnya

kekuatan-kekuatan di luar

birokrasi (social forces) yang mampu

mengimbangi kekuatan

birokrasi pemerintah daerah yang dalam UU. No 32 Tahun 2004 beroleh kekuasaan yang luar biasa besar. Publik daerah, sebagai warga negara yang aktif, dengan demikian diharapkan akan mampu

mendesakkan tuntutan

yang rasional

pada

institusi-institusi

pelayanan

publik

daerah

kearah

pengaturan

pemberian

pelayanan

publik

yang,

selain ongkosnya

tetap

terjangkau,

kualitasnya juga semakin baik.

I. Bahan Bacaan

1.Abdul Wahab, Solichin, 1998. Reformasi Pelayanan Publik Menuju Sistem Pelayanan Yang Responsif Dan Berkualitas, Program Pascasarjana Universitas Brawijaya

2.Abdul Wahab, Solichin, 1999. Ekonomi Politik Pembangunan; Bisnis Indonesia Era Orde Baru dan Di tengah Krisis Moneter, PT Danar Wijaya Brawijaya University Press

3.Caiden, Gerald E., 1999. What Lies Ahead for the Administration State?, Dalam Bureaucracy and the

189

Altematives in World Perspective, Keith M. Henderson and O.P. Dwivedi (eds), Macmillan Press Ltd., London

4.Dahrendorf, Ralf, 1995. Preserving Prosperity. New Statesman & Society, December

5.De Vries, Peter, 1995. A Review of Some Critical Perspectives on Development Bureaucracy and Policy. Dalam In Search ofThe Midlle Ground : Essays on the Sociology of planned development, George E. Frecks and

Jan H. B den Ouden (eds), Wageningen Agricultural University, the Netherlands.

6. Drucker, P, 1985. Innovation and Entrepreneurship. New York. Harper and Row

7. Dwivedi, O.P, 1999. Gevernance and Administration in South Asia. Dalam Bureucracy and The Alternatives in World Perspective, Keith Henderson, O.P. Dwivedi (eds), Macmillan Press Ltd., London

8.Frederickson, H. George, 1980. New Public Administration University of Alabama Press

9.Frederickson, H. George, 1994. Total Quality Politics : TQO. Spectrum

10.Featherstone, M., 1990. Global Culture : an introduction. Dalam Global Culture, Mike Featherstone (ed), Sage Publication

11.Goldberg, Lenny, 1996 Come The Devolution. The American Prospect

12.Ishikawa, Kaom, 1985 What is Total Quality Control? : The Japanese Way. Englewood Cliffs. NJ, Prentice-Hall

13.Jackson, P.M. and B. Palmer, 1992. Developing performance monitoring in public sector organizations; a management guide. The Management Centre, University of Leicester.

14.Jablonski, Joseph R., 1992. Implementmg TQM :

190

15.Competing in the Nineties through Total Quality Management, ed. San Diego, Pfeifer

16.Kingsley, G. Thomas, 1996. Perspectives on Devolution. APA Journal. Autumn

17.Kazancigil, Ali, 1988. Governance and Science : market like modes of managing society and producing knowledge. UNESCO

18.Kjellberg, Franscesco, 1995. The Changing Values of Local Goverment. ANNALS, AAPSS (540), July

19.Marini, Frank (ed), 1971. Toward a New Public Administration: The Minowbrook Perspective. Scranton, P.A. Chandler

20.Mawhood, Philip, 1983. Local Government in the Third World. John Wiley & Son. New York

21.Osborne, David and Ted Gaebler, 1992. Reinventing Government. How the Entrepreneural Spirit Is Transforming the Public Sector from Schoolhouse to Statehouse, City hall to Pentagon. Reading, MA: Addison Wesley

22.Osborne, Davis and peter Palstrik, 1996. Banishing Bureaucracy: The Five Stategy For Reinventing Government, Addison Wesley Publishing Company, Inc., New York

23.Savas, E.S., 1987. Privatizatiom : The Key to Better Government. Chatham House Publisher, Inc., New Jersey

24.Stver. J.A., 1998. The End of Public Administration. Dobbs Ferry, NY Transnational Publisher, Inc

25.Stretton, Hugh and Lionel Orchard, 1994. Public Goods,

Public Enterprice, Public Choice : Theoretical

191

Foundations of Contemporary Attact on Government. st Martiifs Press. London

26.Stoker, Gerry, 1988. Governance as theory : five propositions. UNESCO

27. Smith, B.C., 1985. Decentralization : The Teritorial Dimension of the State. George Allen & Unwin. London

28.World Development Report 1997. The State in a Changing World, Published For The World Bank, Oxford University Press

II. Pertanyaan Kunci

1.Uraikan tentang konsep good governance.

2.Jelaskan konsep pelayanan publik terkait dengan good governance.

3.Uraikan dimensi keadilan dalam pelayanan publik

4.Uraikan konsep pemberdayaan pengguna pelayanan publik

192

GLOSARIUM

Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.

Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.

Efficiency atau efisiensi adalah suatu keadaan yang menunjukkan tercapainya perbandingan terbaik antara masukan dan keluaran dalam suatu penyelenggaraan pelayanan publik.

Effectiveness atau efektivitas adalah tercapainya tujuan yang telah ditetapkan, baik itu dalam bentuk target, sasaran jangka panjang maupun misi organisasi.

Equity atau keadilan adalah pelayanan publik yang diselenggarakan dengan memperhatikan aspek-aspek kemerataan.

193