Share PDF

Search documents:
  Report this document  
    Download as PDF   
      Share on Facebook

Nemzeti

Közszolgálati Egyetem

KÖZIGAZGATÁSI alapVIZSGA

Jegyzet

Budapest, 2013

NEMZETI KÖZSZOLGÁLATI EGYETEM

A közigazgatási alapvizsga jegyzet a Magyary Zoltán Közigazgatási-fejlesztési Program,

a versenyvizsga felsőfokú oktatási és képzési segédanyag, valamint Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog (Dialóg Campus, 2009) című könyvének alapulvételével történt.

Az oktatási-képzési segédanyag kialakításában közreműködött:

DR. BORBÁS BEATRIX, DR. CSERNY ÁKOS, DR. KUKORELLI ISTVÁN, DR. MÜLLER GYÖRGY,

DR. BARTHA ZSUZSANNA, DR. BOROS ANITA, FARKAS KRISZTINA, FARKAS PÉTER, DR. HAZAFI ZOLTÁN, DR. HORVÁTH ATTILA, DR. KÁDÁR KRISZTIÁN, DR. SZALAI ANDRÁS, DR. TORMA ANDRÁS,

DR. TÓTH NORBERT, DR. ZOMBOR FERENC, DR. LANTOS OTTÓ, DR. TÖRÖK TAMÁS, HEGEDŰS TAMÁS, DR. PÉTERFALVI ATTILA, ZALA MIHÁLY, DR. ALMÁSY GYULA, DR. CSUTH SÁNDOR,

DR. NEMESLAKI ANDRÁS, DR. RUPP ZOLTÁN, DR. TÓZSA ISTVÁN, Juhász Lilla Mária, Kántor Zoltán

A tananyag hatályosításában közreműködött:

DR. BORBÁS BEATRIX, DR. CSALLÓ KRISZTINA, DR. GERENCSÉR BALÁZS, DR. HORVÁTH ATTILA, FARKAS PÉTER, DR. BOROS ANITA, DR. KÁDÁR KRISZTIÁN, JUHÁSZ LILLA MÁRIA, DR. SZALAI ANDRÁS, DR. GYERGYÁK FERENC, DR. LANTOS OTTÓ, DR. GREGÓCZKI ETELKA, KISGERGELY ISTVÁN,

DR. PÉTERFALVI ATTILA , DR. BÍRÓ JÁNOS, HEGEDŰS TAMÁS, RÉVÉSZ ÉVA,

HORVÁTHNÉ VARGA-POLYÁK CSILLA, DR. TÓTH NORBERT

A tananyag lektorálásában közreműködött:

DR. GERENCSÉR BALÁZS, DR. GYÖRGY ISTVÁN, DR. KIS NORBERT, DR. BACK ANDRÁS, DR. SZEGVÁRI PÉTER, DR. VÉRTESY LÁSZLÓ, DR. PÉTERFALVI ATTILA,

DR. ZALA MIHÁLY, DR. KÁDÁR KRISZTIÁN

Budapest, 2013 javított kiadás

kézirat lezárva: 2013. július 15.

ISBN 978-615-5344-00-8

Kiadja:

FÁMA Zrt. – Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt.

Felelős kiadó: Szentkirályi-Szász Krisztina

©  Nemzeti Közszolgálati Egyetem Kiadja: Nemzeti Közszolgálati Egyetem www.uni-nke.hu

Budapest, 2013

A kiadásért felel:

Prof. Dr. Patyi András

Layout, tördelés:

ElektroPress

Tartalomjegyzék

1. modul: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

9

 

 

1.1. ALMODUL: Alkotmányos és jogi ismeretek

9

1.1.1.  A jog fogalma

9

1.1.2.  A jogrend fogalma és a jogforrások elméleti rendszere

9

1.1.3.  Az alkotmányos állam

10

1.1.4.  Népszuverenitás és népképviselet

11

1.1.5.  A hatalmi ágak megosztásának elve

13

1.1.6.  A jogegyenlőség elve

13

1.1.7.  A jogállamiság elve

13

1.1.8.  A törvények uralmának elve

14

1.1.9.  A közhatalom törvényhez kötöttségének elve

14

1.1.10.  A végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt

15

1.1.11.  A bírói függetlenség elve

15

1.1.12.  Az alapvető jogok érvényesítésének elve

15

1.2. ALMODUL: Államszervezet

17

1.2.1.  Az Országgyűlés

18

1.2.2.  A Kormány

21

1.2.3.  A köztársasági elnök

22

1.2.4.  A bíróságok

23

1.2.5.  Az ügyészség

24

1.2.6.  Az Alkotmánybíróság

25

1.2.7.  Az alapvető jogok biztosa és helyettesei

26

1.2.8.  A helyi önkormányzatok

26

1.3. ALMODUL: Jogi szabályozás

28

1.3.1.  A jogforrás fogalma és csoportjai

28

1.3.2.  Jogalkotás minősített helyzetekben

32

1.3.3.  A közjogi szervezetszabályozó eszközök

33

1.3.4.  A jogszabályok kötelező ereje

34

1.3.5.  A közösségi jog – nemzetközi jog – nemzeti jog viszonya

35

2. modul: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

37

 

 

2.1. ALMODUL: A közigazgatás intézményrendszere és jogi alapfogalmai

37

2.1.1.  Az igazgatás és a közigazgatás fogalma

37

2.1.2.  A közigazgatás szerveiről általában – jogalanyiság és szervtípusok

38

2.1.3.  A központi igazgatás szervei

39

2.1.4.  A központi igazgatás helyi-területi szervei

45

2.1.5.  A helyi önkormányzatok

50

2.2. ALMODUL: Közszolgálat

55

2.2.1.  A közszolgálati humánpolitika megújítása

55

2.2.2.  A közszolgálati jog alapjai

57

3

tartalomjegyzék

2.2.3.  A közszolgálati jogviszony létesítése és módosítása

60

2.2.4.  A jogviszony megszűnése és megszüntetése

61

2.2.5.  Összeférhetetlenség a közszolgálatban

62

2.2.6.  Előmenetel a közszolgálatban

63

2.2.7.  Teljesítményértékelés és minősítés

66

2.2.8.  Képzés és továbbképzés

67

2.2.9.  Munkaidő és pihenőidő

68

2.2.10.  A munkavégzés szabályai

69

2.2.11.  Illetményrendszer

70

2.2.12.  Felelősség a közszolgálatban

71

2.3. ALMODUL: Közszolgálati hivatásetika

73

2.3.1.  Etika, hivatásetika fogalma

74

2.3.2.  Nemzetközi kitekintés

75

2.3.3.  Hivatásetika jogi szabályozottsága és aktualitásai Magyarországon

76

2.3.4.  Korrupció-megelőzés és integritásszemlélet a közszolgálatban

80

2.4. ALMODUL: Közigazgatási jogalkalmazás és hatósági eljárás

88

2.4.1.  Közigazgatási jogalkalmazás

88

2.4.2.  Közigazgatási eljárás

92

2.5. ALMODUL: Közigazgatás-fejlesztési stratégia (Magyary Program)

110

2.5.1.  Közigazgatás-fejlesztési stratégia (Magyary Program)

110

2.5.2.  Bevezetés a közigazgatás-fejlesztés elméletébe és gyakorlatába

110

2.5.3.  A Magyary Program kiindulópontjai

112

2.5.4.  A Magyary Program célrendszere

114

2.5.5.  A Magyary Program beavatkozási területei

115

2.5.6.  A Magyary Program végrehajtása

117

3. modul: Európai Uniós alapismeretek

119

 

 

3.1. ALMODUL: Az Európai Unió fejlődése és intézményrendszere

119

3.1.1.  Az európai integráció rövid története (Párizstól – Lisszabonig)

119

3.1.2.  Az euró, az euróövezet és a monetáris unió. Nyelvi rezsim az Európai Unióban

 

és az EU jelképei

120

3.1.3.  Az Európai Unió intézményrendszere

121

3.2. ALMODUL: Az Európai Unió jogrendszere

130

3.2.1.  Az Európai Unió jogrendszerének sajátosságai és legfontosabb elemei

130

3.2.2.  Alapjogvédelem az Európai Unióban

132

3.2.3.  Az európai uniós jog és a magyar jog viszonya

132

4. modul: Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek

135

 

 

4.1. ALMODUL: Pénzügyi alapismeretek

135

4.1.1.  A monetáris politika célja és eszközrendszere

135

4.1.2.  Nemzetgazdaság, gazdasági szerkezet, a gazdasági teljesítmény mérése

141

4.1.3.  Az állam szerepe a nemzetgazdaságban

143

4

tartalomjegyzék

4.2. ALMODUL: Államháztartási és költségvetési gazdálkodási alapismeretek

144

4.2.1.  Az államháztartás felépítése, alapfogalmak

144

4.2.2.  Bevételek és kiadások

147

4.2.3.  A központi költségvetés elkészítésének, végrehajtásának szabályai

148

4.2.4.  Nemzeti vagyon

151

4.2.5.  Költségvetési szervek

153

4.2.6.  Kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás

156

4.2.7.  Ellenőrzés az államháztartás területén

157

5. modul: Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek

161

 

 

5.1. ALMODUL: Adatvédelem

161

5.1.1.  A személyes adatok védelméhez való jog születése

161

5.1.2.  A hazai adatvédelem jogi keretei

161

5.1.3.  Az adatkezelés alapvető követelményei

163

5.2. ALMODUL: Információszabadság

163

5.2.1.  Az állam átláthatósága

163

5.2.2.  A közérdekű adatok

164

5.2.3.  A közérdekből nyilvános adatok

164

5.2.4.  Az adatok megismerése

164

5.2.5.  Az információszabadság jogi korlátai

166

5.2.6.  Nyilvántartások

166

5.3. ALMODUL: Információbiztonság

167

5.3.1.  A minősített adatok védelmének jogi alapjai

167

5.3.2.  A minősítési szint és az érvényességi idő

168

5.3.3.  A felülvizsgálat

168

5.3.4.  A felülbírálat

169

5.3.5.  A személyi biztonsági feltételek

169

5.3.6.  A fizikai biztonsági feltételek

170

5.3.7.  Az adminisztratív biztonsági feltételek

170

5.3.8.  Az elektronikus biztonsági feltételek

171

5.3.9.  A minősített adatok büntetőjogi védelme

172

5.3.10.  Az adatkezelési- és a rendszerengedély

172

5.3.11.  Az iparbiztonsági ellenőrzés

172

5.3.12.  A minősített adatok védelmének hatósági felügyelete

173

6. modul: KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE

175

 

 

6.1. ALMODUL: Közigazgatás szervezetelméleti megközelítésben

175

6.1.1.  Bürokráciaelméletek

178

6.1.2.  A közigazgatás főbb környezeti jellemzői

179

6.1.3.  A közigazgatási reformokkal kapcsolatos elméletek

181

6.2. ALMODUL: Vezetői feladatok a közigazgatásban

186

6.2.1.  Célkijelölés, stratégiaalkotás

188

5

tartalomjegyzék

6.2.2.  Szervezés

189

6.2.3.  Személyes vezetés (leadership)

192

6.2.4.  Kontroll

194

6.3. ALMODUL: Közigazgatási szervezetek működési folyamatai

197

6.3.1.  Alapfogalmak, alapmodellek

197

6.3.2.  A folyamatmodellezés módszertana

200

6.3.3.  A közigazgatás tipikus alapfolyamatainak megszervezése

203

6.3.4.  Támogató folyamatok

207

6.3.5.  Szervezeteken átívelő folyamatok

209

6.3.6.  Folyamatok informatikai támogatása és az e-közigazgatás

211

7. modul: Nemzetpolitika

217

7.1. ALMODUL: Elvi keret: a magyar nemzet határokon átívelő összetartozása,

 

az egységes magyar nemzet

218

7.1.1.  Alaptörvény

218

7.1.2.  Nemzeti Összetartozás melletti tanúságtételről szóló törvény

218

7.2. ALMODUL: Cselekvési területek

219

7.2.1.  Egyszerűsített honosítás

219

7.2.2.  Hatékony támogatáspolitika

219

7.2.3.  Bethlen Gábor Alap

220

7.2.4.  Határtalanul! osztálykirándulási program

220

7.3. ALMODUL: Magyar-magyar kapcsolattartás, párbeszéd

221

7.3.1.  A Magyar Állandó Értekezlet

221

7.3.2.  Magyar Diaszpóra Tanács

221

7.3.3.  Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma

221

7.3.4.  Az Országgyűlés Nemzeti Összetartozás Bizottsága

222

6

ELŐSZÓ

A közigazgatási alapvizsga tananyagfejlesztéséért felelős Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiemelt figyelmet szentel a vizsgázók tapasztalatainak, véleményének. Erre tekintettel a közigazgatási alap- vizsgát 2011. szeptember 1-je óta teljesítő több mint tízezer tisztviselő javaslatainak szem előtt tartá- sával bocsátja az Egyetem útjára a tananyag 4. javított kiadását.

A tananyagban rögzített ismeretanyag és a közigazgatási alapvizsga követelményrendszerének megújí- tása folyamatosan követi a közigazgatás változásait, az Alaptörvényre épülő megújuló joganyagot, továbbá épít a kiérlelt szakirodalmi álláspontokra és a közigazgatás dinamikus forrásaira is, mint a Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési programra. Az alapvizsga tananyag a korábbiaknál lényegesen nagyobb hangsúlyt helyez a változások irányainak bemutatása mellett a változások okainak ismerteté- sére, a közigazgatás stratégiai és fejlesztési környezetére, a közszolgálatiság hivatásetikai kérdéseire, a szervezeti­ésszemélyihatékonyságszempontjaira.Aközigazgatásialapvizsgamoduljai2013.szeptember 1-jével kiegészülnek a Nemzetpolitika tárgykörével. A modulbővítés célja, hogy a vizsgázó rendelkez- zen átfogó ismeretekkel a külhoni magyarságot érintő kihívásokról nemzetpolitika alaptörvényi kere- teiről, a nemzetpolitika cselekvési területeiről, a magyar-magyar kapcsolattartás szervezetrendszeréről.

A közigazgatási alapvizsga a közszolgálati tisztviselők közigazgatási alapismereti szintjének felmé- rését, elmélyítését, a közigazgatási tudásminimum biztosítását célozza. Éppen ezért a Nemzeti Közszolgálati Egyetem fontosnak tartja, hogy a közszolgálatban feladatot teljesítők megismerjék és megértsék az aktuális közigazgatás-fejlesztési elképzeléseket. Ezért a közigazgatási stratégiát ismer- tető külön almodul mellett a modulok/almodulok végén kiegészítéseket helyeztünk el, amelyek a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program folyamatban lévő és tervezett fejlesztéseit mutat- ják be az adott témakörhöz kapcsolódóan.

Bár az alapvizsga-felkészítő tantermi kurzusokon történő részvétel nem kötelező, a felkészítők szer- vezése folytatódik annak érdekében, hogy a konzulensek tanulás-centrikus, az ismeretanyag megér- tését támogató módszertan szerint dolgozva segítsék azok felkészülését, akik az önálló tanulási módszerek mellett a konzulensek támogatásával szeretnék elsajátítani az alapvizsga ismeretanyagot.

A közigazgatási alapvizsga tesztkérdései a tananyagban megjelenő információkra szorítkoznak; a vizsgáztatás gyors és egyszerű módon írásban, egy a számítógép által véletlenszerűen generált teszt­ feladat- sor kitöltésével történik, ami az objektív mérés garanciája.

Bízom abban, hogy sikerül az alapvizsga ismeretanyagát, ezáltal a vizsgázó kollégák tudását folya- matosan megújítani, és jól tanulható segédanyaggal, értékes tudással támogatni a vizsgára való eredményes felkészülést.

Jó tanulást, sikeres vizsgát kívánunk!

Budapest, 2013. július 31.

Dr. Kis Norbert továbbképzési és nemzetközi rektorhelyettes

7

1. MODUL

ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

A fejezet bemutatja az állam, az államhatalom és az államszervezet működésének alapvető fogal- mait, a közhatalommal, illetve annak gyakorlásával kapcsolatos alkotmányos alapelveket. Az itt tárgyalt ismeretanyag a közhatalmi berendezkedés elemeire, a társadalmi viszonyokat alapjaiban meghatározó szabályozás forrásaira fókuszál, megteremtve a 2. fejezetben tárgyalt magyar közigaz- gatási szervezetrendszer elméleti alapjait.

1.1. ALMODUL: Alkotmányos és jogi ismeretek

1.1.1.  A jog fogalma

Az emberi együttélés nem létezhetne bizonyos magatartási szabályok nélkül. Ezeket a szabályokat követhetik egy kisebb közösségben (pl. baráti társaságban, községben stb.) vagy akár nagyobb közös- ségben (városban, országban stb.). Számos magatartási szabály befolyásolhatja vagy instruálhatja az emberek viselkedését. Ezek lehetnek például szokások, erkölcsi szabályok és vallási normák is.

Ha például Magyarországon egy kereszteződésben villantunk a lámpánkkal (hivatalosan fénykürt- tel), ez azt jelenti, hogy elsőbbséget kívánunk adni egy másik gépkocsinak. Ugyanakkor Nyugat- Európa sok országában ez más jelent, jelzés arra, hogy vigyázz, jövök! Ugyanígy a tömegközlekedési eszközön át szoktuk adni a helyünket az idős embereknek, és ha ezt nem tesszük, akár még rosszal- lást is kiválthatunk a többi utasból.

A szokások, illetve erkölcsi, vallási és egyéb normák esetében azt láthatjuk, hogy azok a társadalom- ban különféleképpen érvényesülnek, betartásuk általában önkéntes elhatározáson alapul.

A jog azonban eltér a társadalom egyéb normáitól, a jog ugyanis az állam által alkotott, illetve az állam által elismert olyan magatartási szabályokat jelenti, amelyek kötelezőek, érvényesülé- süket állami szervek kényszerrel biztosítják. A jog keletkezését tehát elsősorban az állami szervek- hez köthetjük, de szükséges hozzátenni, hogy az állam által elismert szabályok is ide tartoznak. Pl. a helyi önkormányzatokat nem állami szerveknek tekintjük, hiszen bizonyos függetlenséggel, auto- nómiával bírnak, vagyis esetükben pontosabb a megfogalmazás, hogy állam által elismert jogsza- bályt, önkormányzati rendeletet alkotnak.

1.1.2.  A jogrend fogalma és a jogforrások elméleti rendszere

A jogrendszer egy adott állam hatályos jogszabályainak és egyéb jogi előírásainak a rendezett összességét jelenti. Ebből a meghatározásból az következik, hogy egy adott államról (országról) van szó a jogrendszer esetében. A mi esetünkben Magyarország jogrendszeréről. Nemcsak a hatályos

9

közigazgatási alapvizsga

jogszabályok, hanem más ún. jogforrások (amelyekről még lesz szó) is a jogrendszerhez tartoznak, ezért szükséges hozzátennünk az egyéb jogi előírás fogalmi elemet is. Végül szükséges hozzátennünk, hogy valamiféle rendezettséget tükröznek ezek a szabályok. Sokszor mondjuk azt, hogy a jogszabályok nem érthetőek, vagy túl gyakran változnak. Mégis rendezett összességet alkotnak ezek a szabályok, mert léte- zik a jogforrási hierarchia elve, amely azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogforrás nem lehet ellen- tétes a magasabbal. Ebben az esetben ugyanis az ilyen jogforrást megsemmisíti az Alkotmánybíróság.

1.1.3.  Az alkotmányos állam

Az államot nagyon sokféleképpen lehetne meghatározni, azonban a legfontosabb elemei felsorol- hatóak, mert minden állam területtel, lakossággal és központi kormányzattal kell, hogy rendel- kezzen. Államnak voltak tekinthetőek az ókori keleti birodalmak vagy a középkor királyságai is, azonban ezek nem nevezhetők alkotmányos államnak.

Az alkotmányos államban ugyanis az együttélés legfőbb szabályait az adott állam alaptörvénye, alkotmánya adja.

Minden olyan államban, amely demokratikus, jogállami keretek között működik, léteznie kell egy alap- törvénynek. Ez az alaptörvény, alkotmány az, amely kiemelkedik a jogi normák közül, vezető helyet foglal el a jogforrások hierarchiájában, és meghatározza a társadalmi együttélés legfőbb szabályait. Ezen alkotmányok esetében közös ismérv, hogy szabályozási területük minden államban közel azonos:

•rendelkeznek az adott állam politikai, gazdasági berendezkedéséről;

•rendelkeznek a közhatalmi szervek rendszeréről;

•rendezik az állam és állampolgár viszonyrendszerét, valamint

•deklarálják az alapvető jogokat.

Az Alaptörvény olyan jogi alaprend és értékrend, amely a belső jogforrási hierarchia élén állva rögzíti az állam politikai rendjét, valamint tartalmi és formai szempontból kiemelkedik a jogi normák közül.

Tartalmi szempontból azért emelkedik ki, mert összeköti az állam polgárait, illetve korlátozza az államhatalmat. Formai szempontból azért emelkedik ki, mert megalkotásának és módosításának speciális szabályai vannak.

A mai modern demokráciák alkotmányainak számos követelményt kell teljesíteniük ahhoz, hogy az adott államban az alkotmányosság tartalmi szempontból is megvalósuljon. Ezek közül az alábbi alkotmányos elveket emeljük ki:

•a népszuverenitás és népképviselet elve;

•a hatalmi ágak megosztásának elve;

•a jogegyenlőség elve;

•a jogállamiság elve;

•a törvények uralmának elve;

•a végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt;

•a közhatalom törvényhez kötöttségének elve;

•a bírói függetlenség elve;

•az alapvető jogok érvényesítésének elve.

10

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a jogfejlődés újabb és újabb kategóriákkal bővíti a fenti katalógust

– ez tehát egy folyamatosan változó, bővülő követelményrendszer. Nézzük sorban ezeket az elveket!

1.1.4.  Népszuverenitás és népképviselet

A felsorolt alkotmányos elvek közül az első a népszuverenitás. Bár e fogalom pontos tartalmáról csaknem háromszáz éve folynak viták, az elnevezés lényegében a nép főhatalmát jelenti.

A népszuverenitáselve azt foglalja tehát magában, hogy Magyarországon – ahogy azt az Alaptörvény is rögzíti – a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján, valamint – kivé- telesen – közvetlenül gyakorolja. Ezen elv nyomán tehát megfogalmazódik a közhatalom gyakorlá- sának két formája: a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia.

A képviseleti demokrácia esetén a nép az általa választott képviselők útján, közvetett módon gyako- rolja a hatalmat, míg a közvetlen demokrácia akkor valósul meg, amikor az állampolgár közvetlen módon vesz részt a döntésekben.

1.1.4.1.  Képviseleti demokrácia

A parlamenti képviselőket az egyes országokban különféle ún. választási rendszerben választják, attól függően, hogy az adott országban milyen rendszer működik. A legismertebb választási rend- szerek a következők:

Többségi választási rendszer: a többségi választási rendszerek lényegi sajátossága, hogy a mandá- tumért síkra szálló jelöltek közül az szerzi meg a kívánt pozíciót, aki több szavazatot szerez; az ún. abszolút többségi választási rendszerekben az a jelölt nyeri el a mandátumot, aki elnyeri a szava- zatok többségét – azaz több mint felét –, addig a relatív többségi választási rendszerekben az lesz a győztes, aki a többi jelöltnél több szavazatot szerez – azaz aki relatíve a legtöbb szavazatot kapta a választóktól.

Arányos választási rendszer: általában listákra lehet szavazni az ilyen rendszerekben, a választási körzetekben a választópolgárok által leadott szavazatok alapján – a leadott szavazatok arányában

– annyi jelölt jut be az országgyűlésbe, ahány mandátumot ki lehet osztani az adott választókerület- ben. A jelöltlisták lehetnek területi vagy országos, szabad vagy kötött – aszerint, hogy a választópol- gárok sorrendiséget állíthatnak-e fel a listán szereplő jelöltek közül vagy sem. Az arányos választási rendszerekben – annak érdekében, hogy ne legyen túlságosan széttöredezett a parlament összeté- tele – általában választási küszöböt alkalmaznak: ez azt jelenti, hogy az a párt, amelyik nem éri el a választási küszöbként meghatározott arányszámot, nem jut mandátumhoz.

Vegyes választási rendszer: olyan rendszer, amely ötvözi a többségi és az arányos választási rend- szerek egyes elemeit, kiküszöbölve ezzel az egyes választási rendszerek hátrányait, ugyanakkor megőrizve azok előnyös jellemzőit.

Magyarországon a választójog területén érvényesülnek azok az alapelvek, amelyek minden jogállami demokráciában a választást biztosítják. Ennek értelmében, hazánkban a választójog általános és egyenlő, a szavazás pedig közvetlen és titkos, valamint biztosítja a választók akaratának szabad kifejezését.

11

közigazgatási alapvizsga

A választójog általánossága azt jelenti, hogy az adott lakosság részvétele minél szélesebb körben biztosítva legyen a politikai döntéshozatalnál – ne legyenek ezt akadályozó cenzusok beépítve a választójog anyagi jogszabályaiba.

Az egyenlőségi kritérium azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos értékű és azonos számú szavazattal kell, rendelkezzen.

A szavazás közvetlensége arra utal, hogy ne álljon semmilyen közvetítő személy vagy szervezet a megválasztott és a megválasztó közé, a titkosság pedig értelemszerűen arra, hogy aki nem szeretné, hogy választásáról más tudomást szerezzen, ezt titokban tarthatja, erre a lehetőséget az államnak biztosítania kell.

Választási rendszerünk vegyes választási rendszer marad, de a következő országgyűlési választá- sokon már új szabályokat kell alkalmazni. Az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc lesz, ebből százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom képviselőt pedig országos listán választanak. Az országgyűlési képviselők választása egyfordulóssá változik. Az egyéni választókerületben az a jelölt lesz országgyűlési képviselő, aki a legtöbb érvényes szavaza- tot kapta. Ez tehát egy relatív többségi szisztémát jelent az egyéni választókerületekben. Az arányos listás választás esetében nem szerezhet mandátumot az a pártlista, amely a pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el.

A választójog szabályainak megértéséhez szükséges megkülönböztetnünk két fogalmat. A választójo- got ugyanis két részre oszthatjuk, az egyiket aktív, a másikat passzív választójognak hívjuk. Az aktív választójog azt jelenti, hogy a választópolgár milyen feltételekkel jogosult szavazni (választó), míg a passzív választójog azt jelenti, hogy milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy indulhasson a választá- sokon jelöltként (választható). Minden nagykorú magyar állampolgárnak van választójoga. Aki nem rendelkezik magyarországi lakóhellyel, az csak pártlistára szavazhat, egyéni választókerületi jelöltre azonban nem. Passzív választójoghoz viszont nincs szükség a magyarországi lakóhelyre.

Az országgyűlési képviselők választásán nincs passzív választójoga olyan személynek, aki jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógy- kezelését tölti.

Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Egyedül a bíróság jogosult valakit kizárni a választójogból, azért, mert bűncselekményt követett el vagy belátási képességében érintett (cselek- vőképességet kizáró gondnokság esetén).

1.1.4.2.  Közvetlen demokrácia

A közhatalom gyakorlása elsődlegesen képviseleti úton valósul meg, az Alaptörvény rendelkezik a nép közvetlen részvételének lehetőségeiről is a hatalomban. A közvetlen hatalomgyakorlás a döntéshozatalban elsődlegesen a népszavazás és a népi kezdeményezés jogintézményeiben teste- sülhet meg. Az Alaptörvény – az Alkotmánytól eltérően – a népi kezdeményezés jogintézményét nem tartalmazza, azt az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben találjuk meg.

12

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

1.1.5.  A hatalmi ágak megosztásának elve

A közhatalom gyakorlása során a megvalósítandó feladatok jól elhatárolható kategóriákba sorolha- tók. Egyrészt szabályozni kell az életviszonyokat, másrészt gondoskodni kell azok végrehajtásáról, harmadrészt bíráskodni szükséges a szabályok megsértői felett.

A történelem során az ún. abszolutista királyságokban, mint pl. XIV. Lajos Franciaországban mind- három feladattípust a hatalom egyszemélyi birtokosa, az egyszemélyi szuverén gyakorolta. Az ural- kodó törvényeket hozott, végrehajtó szervezetével – hivatalnokaival és hadseregével – gondoskodott azok végrehajtásáról, végül saját maga ítélkezett törvényei megszegői felett.

A polgári felvilágosodás több gondolkodója megkülönböztette az egyes hatalmi ágakat, de a hatalmi ágak elválasztásáról szóló klasszikus elmélet atyjának Charles-Louis de Secondat Montesquieu-t tekintjük. Montesquieu a klasszikus három hatalmi ág – a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatal- mi ágak – elválasztását mint államszervezeti elvet az önkényuralom ellen ható egyetlen megoldás- ként határozta meg. Az ideális államberendezkedés szempontjából kívánatos, hogy a törvényho- zói, a végrehajtói és a bírói hatalom (a klasszikus államhatalmi ágak) ne összpontosulhassanak egy kézben, mert ez óhatatlanul visszaélésekhez, torzulásokhoz vezet. Miután az államhatalmi ágak egyértelmű elválasztása nem lehetséges, ezért ez az elv ma már a hatalmi ágak egyensúlyának elve- ként működik, vagyis olyan fékeket, garanciákat kell az államvezetésbe (a közigazgatásba) beépíte- ni, amelyek lehetővé teszik az egyes ágak kontrollját, ellensúlyozását.

A felvilágosodás óta ez az elv nem vesztett jogállami jelentőségéből, csupán megvalósulásának pontos formája változott. A hatalmi ágak merev elválasztása helyett ma már sokkal inkább beszél- hetünk a hatalmi ágak egyensúlyáról. Ez azt jelenti, hogy a hatalmi ágak egyfelől önállóan létez- nek, másfelől különböző felügyeleti és ellenőrzési jogosítványokkal rendelkeznek egymás fölött abból a célból, hogy egy-egy hatalmi ágon belül ne alakulhasson ki hatalomkoncentráció. Például az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség esetén megsemmisítheti az Országgyűlés által alkotott törvényeket, vagy a bíróságok felülvizsgál­hatják­ a közigazgatási határozatok törvényességét, illető- leg a végrehajtó hatalom felelősséggel tartozik az Országgyűlés előtt.

1.1.6.  A jogegyenlőség elve

A jogegyenlőség lényege, hogy a jog számára minden ember megkülönböztetés nélkül egyenlő. Másképpen fogalmazva, a törvény előtt minden ember egyenlő.

Az egyenjogú polgárokat tehát minden alkotmányos államban a közhatalom minden szerve előtt azonos jogok és kötelezettségek illetik meg. Ez természetesen azzal a kiegészítéssel együtt értendő, hogy maga a jog teremthet bizonyos kiemelt szempontok szerint kivételeket. Kivételek azonban csakis valamely jogállami oknál fogva tehetők: például a gazdaságilag gyengébbek, a szociálisan rászorultak vagy a betegek érdekében.

1.1.7.  A jogállamiság elve

Ajogállamiságelvejelentiajoguralmát,főhatalmátazállamfelett.Ajogállambanajogfőhatalmaaztjelen- ti, hogy adott államban minden államhatalmi megnyilvánulásban érvényesül a jogi szabályozás elsődleges- sége, szuverenitása – ez pedig végső soron magát az államot is a joghoz köti, és biztosítja annak korlátozását.

13

közigazgatási alapvizsga

A közhatalom jogi szabályokhoz való kötöttségének legfontosabb következménye a közhatalmat gyakorlók cselekedeteinek előreláthatósága, kiszámíthatósága. Ez különösen azért bír jelentőséggel, mert a közhatalom képviselői az állami kényszerrel való támogatottság révén helyzeti előnyt élvez- nek a magánfelekkel szemben.

A jogállamiság alapvető elvei:

1)a jogrendszer hierarchikusan épül fel, csúcsán az alkotmánnyal;

2)a törvényalkotás az alkotmányos rendhez kötött;

3)a törvényalkotás (Magyarországon kizárólagosnak nevezett) tárgyköreit törvény rögzíti (vagyis bizonyos alapvető döntések meghozatalát a törvényhozásnak kell fenntartani, azt ala­ csonyabb szintű norma nem tartalmazhatja);

4)jogszabálynak visszaható hatálya (jogalany hátrányára) nem lehet (vagyis a normának a kelet- kezését, sőt hatálybalépését megelőző időre hátrányos hatása nem lehet);

5)a jog biztosítja az alapvető emberi jogokat;

6)a kormányzás és a közigazgatás a törvénynek alávetetten működik, és ennek során jogot nem sérthet;

7)jogbiztonság;

8)a közigazgatási jogviszonyban az alanyi jogokat a közigazgatási bíráskodás biztosítja;

9)a jogszolgáltatásban az egyént megilleti a bizalmi elv;

10)az alkotmányosság biztosítékát az alkotmánybíráskodás jelenti.

1.1.8.  A törvények uralmának elve

A jogi szabályozásban a demokratikus hatalomgyakorlás fontos garanciája a törvények mint jogforrások elsődleges alkalmazása a társadalmi viszonyok szabályozása terén. Az alapelv a modern demokráciákban abszolút értelemben nem érvényesülhet.

Az életviszonyok és élethelyzetek sokrétűsége a törvényhozásnál rugalmasabb szabályozási formát igényel, ezért a XIX. században megjelentek a végrehajtás szervei által hozott jogi normák, a rendeletek.

Az alkotmányos berendezkedésben tehát mára már nem csak a törvényhozó hatalmi ágat képviselő Országgyűlés alkothat jogot.

Bár az alkotmányozásra és a törvényhozásra kizárólagosan az Országgyűlés jogosult, a végrehajtó hatalmi ághoz tartozó és semleges hatalmi tényezőkként működő egyes személyek és szervek is alkothatnak jogi normákat – igaz, általában csak az Alkotmánynál és a törvényeknél alacsonyabb szintű jogszabályokat. Így végül mégiscsak érvényesül a törvények uralma.

1.1.9.  A közhatalom törvényhez kötöttségének elve

Az alkotmányosság fogalomkörén belül szűkebb kategória a törvényesség követelménye. Ez annyit tesz, hogy a közhatalmi szervek működése törvényhez, jogszabályhoz kötött.

A közhatalom törvényessége két esetben tekinthető megvalósultnak:

•ha a közhatalom csak jogi alappal cselekedhet, továbbá

•ha megvalósul a törvények uralma, és ezeket a törvényeket be is tartják, de legalábbis az állam biztosítja a jogszabályok betartásának feltételeit.

14

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Az első esetben, vagyis a közhatalom cselekményeinek kellő jogi alapját illetően annak az általános elvnek kell érvényesülnie, miszerint a közhatalom nevében eljárók kizárólag akkor tanúsíthatnak vala- mely magatartást – illetve mulaszthatják el a magatartás tanúsítását –, amennyiben ezt jogszabály előírja vagy megengedi. Ez az elv élesen elhatárolja a közhatalom cselekvéseit a magánfelek cselekvéseinek jogi megítélésétől, akik ezzel ellentétben főszabály szerint mindent megtehetnek, amit jogszabály nem tilt.

1.1.10.  A végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt

A mai polgári demokráciákban a számos vonatkozásban kölcsönös függésben lévő két hatalmi ág, a törvényhozás és a végrehajtás képviselői között szükségeltetik egyfajta bizalmi viszony, amely nélkül az együttműködés ellehetetlenül. Fontos tehát, hogy a Kormány mint a végrehajtó hatal- mi ág csúcsán álló szerv bírja az Országgyűlés bizalmát. Garanciális jelentősége van annak, hogy amennyiben ez a bizalom már nem áll fenn, úgy a törvényhozásnak lehetősége legyen számon kérni, végső soron elmozdítani a Kormányt a helyéről.

A számonkérésnek különböző formái alakultak ki. Ilyen számonkérési forma, hogy az Országgyűlésben a Kormány tagjainak kérdést lehet feltenni, és interpellációk útján magyará- zatot lehet tőlük kérni. A politikai felelősség érvényesítésének fő eszköze azonban hazánkban a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézménye.

1.1.11.  A bírói függetlenség elve

Alaptörvényünk deklarálja, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.

A bírák tehát a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevé- kenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. A bírói hatalmi ág önálló természetével szoros logikai kapcsolatban van a bírói függetlenség elve.

A bíráskodás önálló hatalmi ág, alkotmányjogi státusa meghatározó szervezeti garanciát jelent a bírói függetlenség számára. Természetesen a szervezeti jogi garanciák mellett a bírák személyét érintően is szükségeltetnek a függetlenséget garantáló rendelkezések.

1.1.12.  Az alapvető jogok érvényesítésének elve

Alkotmányos alapjogoknak azokat a jogokat nevezzük, amelyek minden további döntés és intéz- kedés nélkül, az Alaptörvény alapján megilletik a jogosultat. Az alapjogok érvényesítését az állam nemcsak a jogvédelmi háló klasszikus szervezetrendszerével – a bíróság vagy az ügyészség útján –, hanem további alapjogvédelmi tevékenységet ellátó szervek, személyek által is biztosítja. Ilyen az Alkotmánybíróság vagy az alapvető jogok biztosa.

Az alapvető jogok csoportosítása

Az alapjog jogi deklarálásának ideje szerint megkülönböztethetünk:

•első generációs alapjogokat (pl. az élethez, az emberi méltósághoz való jog);

•második generációs alapjogokat (gazdasági, szociális és kulturális jogok);

•harmadik generációs alapjogokat (pl. az egészséges környezethez való jog).

15

közigazgatási alapvizsga

Az alapjogok alanyai szerint megkülönböztetünk:

•emberi jogokat, amelyek minden embert nemre, korra, vallásra, állampolgárságra stb. tekintet nélkül, feltétlenül illetnek meg (pl. élethez és emberi méltósághoz való jog, a tulajdonhoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog vagy a különféle személyiségi jogok: a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadság, de a lakóhely szabad megválasztásának joga is);

•állampolgári, illetőleg az állampolgársághoz fűződő jogokat, amelyek csak az állam és polgá- ra viszonylatában értelmezhetők, és kizárólag az adott állam polgárait illetik meg (választójog, a népszavazás és a népi kezdeményezés joga, vagy a közhivatal viselésének joga, az állampolgárok hazatérésének joga, vagy a magyar állampolgárt külföldi tartózkodásának ideje alatt megillető konzuli és diplomáciai védelemhez való jog).

Az Alaptörvény Szabadság és Felelősség című fejezetének I. cikkében foglaltak szerint az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani, védelmük pedig az állam elsőrendű kötelezettsé- ge. Az alapvető jogok és kötelezettségek a természetes személyeket illetik és terhelik, de a törvény alapján létre- hozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezett- ségek, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkoznak. Például a közigazgatási eljárás során nem csak természetes személyek lehetnek ügyfelek, így egy szervezetre (pl. egy kft.) is igaz, hogy joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.

Az alapjogok érvényesítését tehát az állam azáltal is garantálja, hogy alaptörvényi szinten rögzíti: az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, azonban az alapvető jog lényeges tartalma törvényben sem korlátozható.

Előfordulhat azonban, hogy két vagy több alapvető jog egyszerre, egyidejűleg nem tud érvényesülni.

Ilyenkor az egyik jog megvalósulásához egy másik alapjog korlátozására lehet szükség. Például a személyes szabadsághoz való alapvető jog alkotmányos alapjog, a büntetőeljárás terheltjével szem- ben elrendelt előzetes letartóztatás által mégis ennek korlátozását kell megvalósítani. Tehát a legtöbb alapvető jog nem abszolút érvényű.

Az alaptörvényi szabályozás szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.

Léteznek azonban olyan ún. „anyajogok” vagy „abszolút jogok”, amelyekről az Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy azok semmilyen körülmények között sem korlátozhatók. Ilyenek például az élet- hez és az emberi méltósághoz való jog, valamint a férfiak és a nők egyenjogúsága.

Az alapvető jogok mellett említést kell tennünk az alapvető kötelességekről is. Alkotmányunk hosszú ideig mindössze négy alapvető kötelességet határozott meg a számos alapvető jog deklará- lása mellett. Ezek a következők:

•az Alaptörvény és minden más jogszabály megtartása;

•a közös szükségletekhez, a közterhekhez való arányos hozzájárulás kötelezettsége;

•a haza védelme;

•a tankötelezettség, azaz a kiskorú gyermek taníttatásának kötelessége a szülő vagy a szülői felügyeleti jogot gyakorló személy részéről.

16

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Az új Alaptörvény további kötelezettségekkel egészítette ki az alapvető kötelességek körét, amelyek az alábbiakban foglalhatók össze:

•gondoskodás (a szülő vagy a szülői felügyeleti jogot gyakorló személy kötelessége a kiskorú gyer- mekéről, a nagykorú gyermek kötelessége a rászoruló szülőkről gondoskodni);

•hozzájárulás a közösség gyarapodásához és a közösségi feladatok ellátásához;

•környezeti károk okozójának kötelessége a helyreállítás, illetőleg annak költségei viselése;

•természeti erőforrások védelme;

•törvényes fellépés a hatalom erőszakos megszerzőivel, kizárólagos birtokosaival szemben.

1.2.ALMODUL: Államszervezet

A hatalommegosztás elve alapján a törvényhozó hatalmi ágat az Országgyűlés, az igazságszolgál- tató hatalmi ágat a rendes bíróságok képviselik. A végrehajtó hatalom élén a Kormány áll. A többi közhatalmi szerv már nem sorolható be ebbe a hármas tagozódásba. Az államfői intézmény a hatalmi ágak felett álló, semleges hatalmi ág, a bíróságok mellett a további jogvédelmi szervek (az ügyészség, az Alkotmánybíróság, az alapvető jogok biztosai) és a helyi önkormányzatok szintén olyan hatalmi tényezők, amelyek nem sorolhatók sem a törvényhozói, sem a végrehajtói, sem a bírói hatalmi ágakhoz.

A klasszikus megfogalmazásra támaszkodva az államhatalmi ágak elválasztásának fogalma úgy határozható meg, hogy a jogalkotás (eredetileg törvényhozás), a végrehajtás és az igazságszolgálta- tás (eredetileg bírói hatalom, ma inkább ellenőrző hatalom) egymástól személyileg és szervezetileg elválasztott keretek között kell, hogy működjön.

A hatalommegosztás gyakorlati érvényesülését biztosító módszer az egyes hatalomgyakorló szerve- zetek hatáskörének pontos, kizárólagos és feltétlen meghatározása. Ennek megfelelően egyrészt egy meghatározott feladat egy szervezet kizárólagos hatáskörébe tartozhat. Másrészt minden más szerve- zetnek a hatáskör gyakorlására jogosult szervezettel szembeni befolyását ki kell zárni, vagy legalábbis korlátozni kell oly módon, hogy a befolyásolás csak előre meghatározott feltételek mellett történhessen.

A hatalommegosztás mint a hatalomgyakorlás korlátja maga is korlátozott. Mivel a hatalmi ágak között megosztott hatalom az állami főhatalom része, a részhatalmak gyakorlásának harmóniában kell maradnia. Ez egyrészt logikai követelmény, másrészt a végrehajtásra és igazságszolgáltatásra vonatkozó jogszabályokat meg kell alkotni, ami a jogalkotás része, vagyis a jogalkotás eleve befo- lyással bír a másik két hatalmi ágra. Ez azonban fordítva is igaz, a végrehajthatatlan, illetve az igaz- ságszolgáltatásban alkalmazhatatlan normák alkotása értelmetlen lenne. Végül az igazságszolgálta- tás fogalmilag jogszabályok alkalmazását, adott esetben egymásnak ellentmondó különböző szintű normák együttes alkalmazását jelenti, aminek következtében a bíróság jogosult eldönteni, hogy egy adott tényállás mellett melyek az alkalmazandó normák; ennek csúcsa a fogalmilag bírói működést feltételező normakontroll, az alkotmánybíráskodás.

Összességében kijelenthető, hogy az egyes államhatalmi ágak egymásra hatása nem zárható ki telje- sen, azaz az államhatalmi ágakat nem elég elválasztani, hanem ki is kell egyensúlyozni. Mindennek a kulcsfogalma a már említett, pontosan megfogalmazott hatáskör.

Megállapítható, hogy az állami hatalomgyakorlást, annak minden ágát, így a végrehajtást (és részeként a közigazgatást) is eluralja a jog. Egyrészt egyre inkább csak jogi normákban eleve

17

közigazgatási alapvizsga

meghatározott módon gyakorolhatók az egyes hatalmak, másrészt a konkrét döntések is jogi formát öltenek. Megállapítható az is, hogy a közigazgatás (amelyet – mint látni fogjuk – a konkrét dönté- sek meghozatalaként definiálunk) a végrehajtó hatalom gyakorlásának meghatározó összetevőjévé válik, ezáltal megkettőződik (vagy éppen megsokszorozódik) a végrehajtó hatalmi ágon belül az akaratképződés: a politikai és alkotmányos főhatalom birtokosa és a kormányzottak közé beépül a közigazgatás egyre nagyobb szervezetrendszere, amely jelentős befolyással bír nemcsak az akarat- képződés eredményére, hanem annak tartalmára is.

Szintén észrevehető, hogy már nemcsak az angolszász jogterületen, hanem a német jogcsaládhoz tartozó jogrendekben is meghatározó jelentőségűvé válik, általános védőhálóként jelenik meg a bíró- ságok szerepe.

Lényegében minden állami döntés megtámadható, ezért valamilyen formában bíróság előtt emel- kedik jogerőre. Ezt egészíti ki a normakontrollt végső soron végző alkotmánybíráskodás általánossá válása, ennek folytán pedig a jogalkotás, de még az igazságszolgáltatás során is megkerülhetetlen a hatalomgyakorlás alapjogi korlátozása.

Nem kerülhető meg továbbá a hatalomgyakorlás egyre jellemzőbbé váló külső korlátozott- sága, a szuverenitás szövetségi rendszerekhez tartozás folytán bekövetkező (ön) korlátozá- sa. A számunkra legfontosabb szövetségi rendszerek (Egyesült Nemzetek Szövetsége, Észak- atlanti Egyezmény Szervezete, Európai Unió, Európa Tanács) szintén a hatalommegosztás elvén épülnek fel azzal, hogy a hatalomnak alávetett alanyok esetükben nem vagy elsősorban nem a természetes személyek, hanem az államok. Az államok hatalomgyakorlásának önkorlátozá- sa így könnyen kiegészülhet utólag az egyes szövetségi rendszerek bírói jellegű szervezeteinek döntéseivel.

Nemcsak az államok szövetségi rendszerekhez tartozása folytán, hanem egy államon belül is észlel- hető, hogy a hatalommegosztás klasszikus (horizontális) elve mellett egy (vertikális) területi elosztás is megjelenik. Ennek módszere az, hogy a minden állami berendezkedésből ismert két- vagy többelemű központi-területi szint alkotmányos súlyúvá válik, azaz a jog, gyakran az alkot- mány által védett hatáskört kapnak a területi szinten (vagy szinteken) működő szerveződések. Ezt fejezi ki Magyarországon az elnevezésük is: helyi önkormányzatok, ezeken belül jellemzően a hatalommegosztás elve is érvényesül valamilyen mértékben. Egyre több, az államtól független vagy legalábbis nem közvetlen állami hatalomgyakorló intézmény válik jelentős, szociológiai értelemben figyelembe veendő súlyúvá (az elektronikus média, a nemzetközi nagyvállalatok, azokon belül a menedzseri szint stb.).

A következőkben a közhatalmi szerveket mutatjuk be: ismertetve feladatukat, felépítésüket, létreho- zásuk, megszűnésük és működésük főbb szabályait.

1.2.1.  Az Országgyűlés

Magyarországon a legfőbb népképviseleti szerv az Országgyűlés. Tevékenységének két fő iránya a szabályozás és az ellenőrzés. A szabályozási tevékenység elsősorban az Országgyűlést kizárólago- san megillető törvényalkotási jogkörben ölt testet, míg az ellenőrzési funkciók a végrehajtó hata- lom kontrollját jelentik.

18

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Szabályozási tevékenysége körében az Országgyűlés megalkotja és módosítja az Alaptörvényt, a sarkalatos törvényeket, valamint más törvényeket, nemzetközi szerződések kötelező hatályának elismerésére ad felhatalmazást, egyéb jogi normákat és további, az ország irányításában alapvető fontosságú döntéseket hoz.

E körben:

•dönt a hadiállapot kinyilvánításáról;

•dönt a békekötés kérdéséről;

•közkegyelmet gyakorol.

Megválasztja:

•a köztársasági elnököt;

•a miniszterelnököt;

•az alkotmánybírákat;

•a Kúria elnökét;

•az alapvető jogok biztosát és helyetteseit és

•az Állami Számvevőszék elnökét.

Az Országgyűlés az őt kizárólagos jogosítványként megillető törvényhozás jogának gyakorlása során a benyújtott törvényjavaslatokról a plenáris ülésen – általános és részletes vita során – dönt. A törvények elfogadásáról az Országgyűlés általában a jelen lévő képviselők több mint felének szavazatával (egyszerű többség), kivételesen a jelen lévő képviselők legalább kétharmadának (minő- sített többség), illetve az összes képviselő legalább kétharmadának (abszolút minősített többség) a szavazatával dönt.

Határozatképesség: Azt jelenti, hogy a képviselők több mint fele megjelent az ülésen, így az Országgyűlés gyakorolja a döntéshozatalt. Amennyiben nincs meg a határozatképesség, akkor az országgyűlés döntése nem is lehet érvényes. Vagyis az alábbiakban felsorolt esetek mindegyikénél szükséges megjegyezni, hogy határozatképes Országgyűlés szükséges az érvényes döntéshez.

Egyszerű (vagy relatív) többség: A jelenlévő képviselők több mint felének szavazata. A legtöbb döntést így kell elfogadni, tehát általában a törvényeket is (ezeket feles törvénynek is szokták hívni).

Abszolút többség: Az összes képviselő több mint felének szavazata. Pl. a miniszterelnök megválasz- tásához van szükség abszolút többségre.

Minősített többség: A magyar Országgyűlésben az országgyűlési képviselők minősített többséggel hozzák meg azt a döntést, amelyhez a határozatképes Országgyűlésben jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez szükséges pl. a sarkalatos törvények elfoga- dásához. Már itt megjegyezzük, hogy az önkormányzati jogban a minősített többség mást jelent. A minősített többséghez a megválasztott önkormányzati képviselők több mint a felének a szavazata szükséges.

Abszolút minősített többség: A magyar Országgyűlésben az országgyűlési képviselők abszo- lút minősített többséggel hozzák meg azt a döntést, amelyhez az összes országgyűlési képviselő

19

közigazgatási alapvizsga

kétharmadának szavazata szükséges. Itt tehát nem a jelenlévők arányához kell mérni a kétharma- dot, hanem az összes képviselőhöz. Az Alaptörvény módosítása lehet példa rá.

Az Országgyűlésre vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben, az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvényben, illetve a Házszabályban, vagyis az Országgyűlés működési rendjét, a tárgyalás szabályait meghatározó országgyűlési határozatban [46/1994. (IX. 30.) OGY. Határozat] találjuk meg.

Az országgyűlési képviselők minden közérdekű ügyben felvilágosítást kérhetnek ún. kérdés formájában:

•a Kormányhoz;

•a Kormány tagjához;

•az alapvető jogok biztosához;

•az Állami Számvevőszék elnökéhez;

•a legfőbb ügyészhez és

•a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez;

illetve interpellációs joguk révén magyarázatot kérhetnek a Kormánytól, illetőleg annak valamely tagjától a feladatkörébe tartozó ügyben.

Kérdés esetén a képviselőnek nincs lehetősége viszontválaszra, a válasz elfogadásáról az Ország­ gyűlés nem hoz határozatot. Az interpelláció esetében a válaszról az Országgyűlésnek döntést kell hoznia.

Emellett az Országgyűlés előtt számos állami szerv vezetője beszámolási kötelezettséggel tartozik.

Vannak továbbá olyan, szervezetileg önálló, ám funkcionálisan az Országgyűléshez tartozó szervek, amelyek az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét látják el egy-egy részterületen:

•a költségvetési ellenőrzés területén az Állami Számvevőszék;

•de ilyen feladatokat látnak el az alapjogvédelemben az alapvető jogok biztosa, illetve

•annak helyettesei is.

Az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalmi ág feletti legerősebb jogosítványa a konstruktív bizal- matlanság intézménye, amely lehetőséget ad az Országgyűlésnek akár arra is, hogy végső soron elmozdítsa a Kormányt a helyéről.

Az országgyűlési képviselőket közvetlenül az állampolgárok választják általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, négyéves időtartamra. Az országgyűlési képviselőket mentelmi jog illeti meg, amelynek két eleme a felelőtlenség és a sérthetetlenség. A felelőtlenségi elem alapján a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható fele- lősségre az országgyűlési képviselőként leadott szavazata, illetve a megbízatásának gyakorlása idején általa közölt tény vagy vélemény miatt, míg a sérthetetlenségi elem alapján a képviselő- vel szemben – tettenérés esetét kivéve – csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával indít- ható és folytatható büntető- és szabálysértési eljárás, valamint alkalmazható ellene büntető-el- járásjogi kényszerintézkedés.

20

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

1.2.2.  A Kormány

Elöljáróban szeretnénk megjegyezni, hogy a Kormánnyal nemcsak a jogi ismeretek keretében foglalkozunk, hanem újra találkozni fogunk vele a közigazgatási alapismeretekről szóló modulban is, hiszen a Kormány a közigazgatás csúcsszerve.

A jogi ismeretek keretében tehát elsősorban alkotmányjogi szempontból közelítjük meg a Kormányt. A törvényhozó hatalmi ág után most a végrehajtó hatalmi ágról kell beszélnünk, amelynek csúcsán a Kormány áll. A végrehajtó hatalom általános szerveként feladat- és hatáskö- re kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy más jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.

A Kormány megalakulása a miniszterelnöki tisztség betöltésével veszi kezdetét, akit az államfő javaslatára választ az Országgyűlés a képviselők többségének szavazatával; ezt követően kerül sor a miniszterek kinevezésére, akiket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki a büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező személyek közül.

A miniszterelnök rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök-helyettest jelöl ki.

A Kormány tagjai:

•a miniszterelnök;

•a miniszterek, továbbá

•a tárca nélküli miniszterek, akik minisztériumot nem vezetnek, hanem a Kormány által megha- tározott kiemelt feladatokat látnak el.

A miniszterelnök (kormányfő) rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnök-­ helyettest jelöl ki.

A kormány megbízatása közvetlen összefüggésben van a miniszterelnök megbízatásával. Amennyiben a miniszterelnök megbízatása megszűnik, akkor ez együtt jár az egész Kormány, így a többi miniszter megbízatásának megszűnésével.

A kormányfő megbízatása tehát megszűnik:

a)az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával;

b)konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával.

c)Ebben az esetben a képviselők egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszter- elnöki tisztségre javasolt személy megjelölésével – bizalmatlansági indítványt nyújthat be. Ezt hívjuk konstruktív bizalmatlansági indítványnak, mivel ilyenkor megbukik a miniszterelnök, egyben megválasztják az új kormányfőt.

d)ha az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterel- nökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki;

e)Ez azt jelenti, hogy a miniszterelnök bizalmi szavazást indítványozhat saját magával szemben, annak érdekében, hogy felmérje politikai támogatottságát a parlamentben. Az Országgyűlés a miniszterel- nökkel szemben bizalmatlanságát fejezi ki, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyűlési képviselők több mint a fele nem támogatja a miniszterelnököt.

f)lemondásával;

21

közigazgatási alapvizsga

g)halálával;

h)összeférhetetlenség kimondásával;

i)ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. Így például, ha elveszti magyar állampolgárságát vagy büntetlen előéletét.

1.2.3.  A köztársasági elnök

A köztársasági elnök Magyarországon alkotmányos jogállását tekintve semleges hatalomnak tekinthető, nem tartozik egyik klasszikus államhatalmi ághoz sem, azok felett áll, mintegy kiegyen- lítő, konfliktuselsimító funkcióval bír – mindezzel összhangban értelmezhető az az alapjogi kitétel, miszerint „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”.

Köztársasági elnökké választható bármely magyar állampolgár, aki a választás napján a 35. életévét betöltötte. A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az ország�- gyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges.

Az államfőt az Országgyűlés abszolút minősített többséggel öt évre választja. Ha az első szavazás ered- ménytelen volt, második szavazást kell tartani. A második szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb érvényes szavazatot kapta.

A köztársasági elnököt e tisztségében legfeljebb egyszer újra lehet választani.

Az államfői tisztség megszűnik:

•a megbízatás idejének lejártával;

•az elnök halálával;

•lemondással;

•ha az elnök a feladatkörét kilencven napot meghaladó időn át képtelen ellátni;

•ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn;

•az összeférhetetlenség kimondásával;

•az elnöki tisztségtől történő megfosztással.

A köztársasági elnök hatásköreit illetően azokat alapvetően két csoportra oszthatjuk:

1)az egyik csoportba azokat a hatásköröket soroljuk, amelyeket önállóan gyakorol;

2)míg a másik csoportba tartozó hatáskörök gyakorlásához szükségeltetik az ún. miniszteri ellenjegyzés.

A miniszteri ellenjegyzéssel a Kormány egyik tagja az államfő semleges hatalmának megőrzése végett mintegy átvállalja a döntés politikai felelősségét, tehermentesítve ezzel a köztársasági elnököt a felelősség alól.

A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzés nélkül (önállóan) gyakorolható hatáskörében:

•képviseli hazánkat;

•törvényt és népszavazást kezdeményezhet;

•az Országgyűléssel kapcsolatos hatásköreiben: - összehívja az Országgyűlés alakuló ülését;

22

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

-részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés, valamint annak bizottságai ülésén;

-kitűzi az országgyűlési képviselő-választás, a helyhatósági választások, az európai parla- menti választás és az országos népszavazás időpontját;

-meghatározott esetekben feloszlathatja az Országgyűlést;

-az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára megküldheti az Alkotmánybíróságnak, illetőleg megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek;

-javaslatot tesz egyes személyek kinevezését, megválasztását illetően (miniszterelnök, Kúria elnöke, legfőbb ügyész, alapvető jogok biztosa);

•különleges jogrendet érintő döntéseket hoz;

•megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét;

•kinevezi a hivatásos bírákat és a Költségvetési Tanács elnökét;

•kialakítja hivatala szervezetét.

A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzéshez kötött hatáskörében:

•az Országgyűlés felhatalmazása alapján elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát;

•megbízza és fogadja a követeket, nagyköveteket;

•egyéni kegyelmezési jogot gyakorol;

•állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben dönt;

•kinevezi és előlépteti a tábornokokat;

•kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, az önálló szabályozó szerv vezetőjét és az egyetemi tanárokat;

•megbízza az egyetemek rektorait;

•területszervezési kérdésekkel kapcsolatos jogokat gyakorol;

•kitüntetéseket, díjakat, címeket adományoz.

A köztársasági elnök személye sérthetetlen, és döntéseiért sem politikai, sem jogi felelősséggel nem tartozik. Jogi felelőssége csak abban az esetben van, amennyiben tisztsége gyakorlása során az Alaptörvényt vagy más törvényt sért.

Azonban amennyiben ez a jogsértés hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben bűncselekményt is megvalósít, úgy személye ellen felelősségre vonási eljárás indítható, amely eljá- rás az Alkotmánybíróság előtt zajlik, melynek során a testület elbírálja az államfő cselekményét, és amennyiben megállapítja büntetőjogi felelősségét, úgy bármely büntetés kiszabása mellett jogosult a köztársasági elnököt megfosztani tisztségétől.

1.2.4.  A bíróságok

Hazánkban az igazságszolgáltatás alapvetően az államilag szervezett többszintű és a jogorvoslati fórumok által összekapcsolt ún. rendes bíróságok feladata. Ezt az alaphelyzetet fejezi ki az igazság- szolgáltatás bírói monopóliumának elve, illetve annak érvényesülése Magyarországon. A bíróságok rendszere Magyarországon négyszintű, amelynek egyes fokait

1)a járásbíróságok;

2)a törvényszékek;

3)az ítélőtáblák;

4)a Kúria adják.

23

közigazgatási alapvizsga

Az Alaptörvény lehetővé teszi, hogy ügyek meghatározott csoportjaira – különösen a közigazga- tási és munkaügyi jogvitákra – külön bíróságok létesíthetők. Így megalakultak a közigazgatási és munkaügyi bíróságok, amelyek a fővárosban és a 19 megyében működnek.

A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatók, tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében mozdíthatók el.

Igazságszolgáltatás bírói monopóliumának alapelve: Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumá- nak alapelve garantálja, hogy minden, az igazságszolgáltatás hatáskörébe tartozó ügyet, minden jogvitát és minden jogsérelmet elbírálásra bíróság elé lehet vinni.

A hivatásos bírákat az államfő nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki megfelel a törvény által előírt szakmai és egyéb feltételeknek, illetve betöltötte a 30. életévét.

A Kúria elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja a képviselők kétharmadának szavazatával. A Kúria ellát bizonyos alkotmánybírósági hatáskört is, ugyanis az itt működő Önkormányzati tanács megsemmisítheti azokat az önkormányzati rendele- teket, amelyek jogszabályba ütköznek.

1.2.5.  Az ügyészség

Az ügyészség olyan önálló szerv, amely nem tekinthető az igazságszolgáltatás hatalmi ágához tartozónak, de nem része a végrehajtási hatalmi ágnak sem. Igaz ugyan, hogy az igazságszolgál- tatás közreműködőjeként vádhatóságként is működik, azaz közvádlóként gyakorolja a vádemelés közhatalmi jogkörét, azonban más funkciói már nem kapcsolják ilyen szorosan a bírói hatalmi ághoz.

Az állam büntetőigényének érvényesítése körében ügyészségi nyomozást folytat, és felügyeletet gyakorol a nyomozás felett, de törvényességi felügyeletet lát el a büntetés-végrehajtás szakaszában is.

Emellett azonban egészen más irányú tevékenységet is folytat; a közérdek védelme érdekében közre- működik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket – e körben pedig amennyi- ben jogszabálysértést észlel, úgy fellép a törvényesség érdekében.

Az ügyészség tevékenységi köre tehát kettős – egyrészt büntetőjogi tevékenységet folytat a klasszi- kus vádképviseleti jogkörben, másrészt közérdekvédelmi feladatok körében törvényességi felügye- leti jogkörben jár el.

Az ügyészség centralizált, hierarchikus felépítésű szervezetrendszer, élén a legfőbb ügyésszel, aki kine- vezi az ügyészeket és irányítja a szervezetet. Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten működnek, számukra utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat. A legfőbb ügyészt az ügyészek közül az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja meg kilenc évre.

Az ügyészi szervezet többszintű, élén a Legfőbb Ügyészséggel, ez alatt pedig a fellebbviteli főügyész- ségek, majd a főügyészségek, végül a járási ügyészségek helyezkednek el.

24

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

1.2.6.  Az Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság tehát a közhatalmi berendezkedésben betöltött funkciója szerint – a fékek és ellensúlyok rendszerében

– elsősorban az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörével kapcsolatban rendelkezik erős jogosítvá- nyokkal, a jogalkotói hatalom korlátozásával egyfajta hatalmi ellensúlyt teremtve azzal szemben.

Magyarországon – elnevezése ellenére – az Alkotmánybíróság nem része a rendes bíróságok szer- vezetrendszerének, ekként nem is sorolható az igazságszolgáltatási hatalmi ághoz tartozó közha- talmi szervek közé; független hatalommal rendelkező szervezetnek tekintjük, e körben tehát teljes mértékben megvalósul a szervezeti függetlenség.

Az Alkotmánybíróságot szervezeti elkülönülése mellett eljárásában is igencsak fontos különbség határolja el a rendes bíróságoktól.

A rendes bíróságok előtt folyó eljárások kontradiktórius jellegűek, érdekellentéteken alapulnak

– azaz az eljárás két ellenérdekű fél közötti jogvita. Ezzel ellentétben az Alkotmánybíróság eljárásá- ban nincsenek ellenérdekelt felek, a jogviták nagy többsége során a testület csupán a rendelkezésre álló iratok alapján dönt, és csak kivételesen rendeli el az indítványozók meghallgatását, szakértő kirendelését, de ezeken kívül egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem alkalmazható.

Különbség az eljárási rendre jellemző zárt ülés és az egyfokú eljárás – a fellebbezési lehetőség hiánya – is, és az is, hogy az Alkotmánybíróságot határozatainak meghozatalában általában nem kötik határidők.

Alaptörvényünk a hatáskörök tekintetében rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság alapvető feladata a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata. Ha e körben – amennyiben az eljárása során a vizsgált jogszabály Alaptörvénnyel történő összeegyeztethetetlenségét állapítja meg – joga van a törvé- nyek és más jogszabályok megsemmisítésére is, ezt a tevékenységét „negatív jogalkotásnak” nevezzük.

Az Alkotmánybíróság egyes jogszabályok alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja a kihirdetésü­­ ket megelőzően (előzetes normakontroll) és a kihirdetésüket követően is (utólagos normakontroll).

Egyedi ügyben bírói kezdeményezésre vagy alkotmányjogi panasz alapján is indulhat eljárás az Alkotmánybíróság előtt – ezen egyedi esetekben az alaptörvény-ellenes jogszabály megsemmisíté- sének célja annak alkalmazása folytán bekövetkezett jogsérelem kiküszöbölése. Az Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető jogszabályok megsemmisítése mellett a testület vizsgálja a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését, valamint ellát egyéb, törvényben meghatározott feladatokat is – például az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának felülvizsgálatát végzi, avagy intézkedik bizonyos hatásköri összeütközések feloldása felől, illetőleg eljár a köztársa- sági elnök jogi felelősségre vonási eljárása során.

Az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület, amelynek tagjait az Országgyűlés az országgyű- lési képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja. Az Országgyűlés az országgyű- lési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ, az elnök megbízatása az alkotmánybírói hivatali ideje lejártáig tart. Az alkotmánybírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.

25

közigazgatási alapvizsga

1.2.7.  Az alapvető jogok biztosa és helyettesei

Az alapvető jogok biztosának intézményét a törvényhozó szervhez sajátos kapcsolat köti – ugyan szervezeti értelemben az Országgyűléstől elkülönülten működik, feladatkörében mégis a parlament ellenőrzése alá tartozik.

Feladatkörének ellátásakor – végső soron az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét kiegészítve – tulajdonképpen­ kontrollfunkciójában azt helyettesítve jár el az alapjogvédelem területén.

Magyarország Alaptörvénye úgy rendelkezik, hogy

•míg az alapvető jogok biztosának általános alapjogvédelmi hatásköre van;

•addig helyettesei a jövő nemzedékek érdekeinek, a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak­ a védelmét látják el.

Az alapvető jogok biztosa és helyettesei tehát alapjogvédelmi tevékenységük körében az alkotmá- nyos jogokat érintő eljárásokkal kapcsolatban tudomásukra jutott visszásságok kivizsgálását végzik, ennek eredményeképpen általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhetnek. Vizsgálódási jogkörük tehát igencsak széles, ám a vizsgálat alá vont hatóságokra nézve kötelező határozatot nem hozhatnak, utasítást számukra nem adhatnak, jogkörük csupán kezdeményező jellegű.

Az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek feladata tehát:

1)elsődlegesen az állampolgárok jogvédelme a hatóságokkal szemben;

2)emellett az Országgyűlés szerveként kiszélesíti annak információs bázisát, jelzi a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalmi ág egyes szerveinek esetleges túlkapásait, jogsértéseit vagy a jogi érdekek veszélyeztetését.

Az alapvető jogok biztosát és helyetteseit az Országgyűlés választja meg kizárólag neki felelős megbízottként hatéves időtartamra, ezen túl az országgyűlési képviselők részéről a kérdésfelvetés joga is mutatja, hogy a biztosok alapvetően az Országgyűlésnek tartoznak felelősséggel, továbbá a biztosok évente beszámolnak az Országgyűlésnek tevékenységükről, tapasztalataikról.

1.2.8.  A helyi önkormányzatok

Hazánkban a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkor- mányzatok működnek, amelyek alkotmányos jogállásukra nézve nem tekinthetők az államigaz- gatás részének: önálló hatalmi tényezők. Államszervezési koncepciójukban is különböznek a központi közigazgatás szerveitől, hiszen a helyi önkormányzatok a decentralizáció elve alapján szerveződnek. A helyi önkormányzatokra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben találjuk meg. Az önkormányzatok a helyi közigazgatásnak fontos szervei, ezért a közigazgatási alapismereteknél még visszatérünk rájuk.

Helyi önkormányzatok működnek:

•községben;

•városban;

•járásszékhely városban;

26

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

•megyei jogú városban;

•a fővárosban és kerületeiben;

•megyében.

A fenti területi tagozódás alapján az önkormányzatok lehetnek települési és területi önkormány- zatok. Területi önkormányzatnak a megyei önkormányzatokat tekintjük, ez azonban semmine- mű hierarchiát nem jelent. Az említett területi egységekben működő helyi önkormányzatok között nincs függőségi, alá-fölérendeltségi viszony, a területi egységek egymástól függetlenül gyakorol- hatják a helyi önkormányzás jogát. A fővárost a törvény területi és települési önkormányzatnak nevezi.

Települési önkormányzat: A község, a város, járásszékhely város és a főváros kerületei.

A helyi önkormányzás joga egyrészt a helyi közügyek intézését, másrészt a helyben megvalósuló közhatalom-gyakorlást jelenti. A helyi önkormányzás alapvetően két módon valósulhat meg: az egyik a hatalomgyakorlás közvetett módja, amikor a hatalomgyakorlást a helyi választópolgárok által választott helyi képviselő-testület végzi (pl. önkormányzati rendeletet alkot), másik módja pedig az, amikor a választópolgárok közvetlenül vesznek részt a hatalomgyakorlásban (pl. helyi népszavazás).

Helyi önkormányzás joga: A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képes- ségét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a helyi közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.

A helyi önkormányzat a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.

A helyi önkormányzatok önállóságát, szabályozási, gazdasági, valamint szervezeti autonómiáját hivatottak biztosítani:

1)Egyrészt tehát a szabályozási autonómia keretében a helyi önkormányzat rendeleteket alkothat és határozatokat hozhat.

2)Másrészt a gazdasági autonómia körében dönt a helyi adók fajtáiról és mértékéről, gyakorol- ja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat, meghatározza költségvetését, önállóan gazdálkodik és vállalkozhat.

3)Harmadrészt pedig a szervezeti autonómia körében meghatározza saját belső szervezeti és működési rendjét, valamint szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képvisele- ti szövetségeket hozhat létre, együttműködhet más országok önkormányzataival, tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.

Ez az autonómia azonban nem jelenti azt, hogy megszeghetné a jogszabályokat a helyi önkormányzat. Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikéré- sét követően előterjesztett – indítványára fel is oszlathatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet.

27

közigazgatási alapvizsga

A Moór Gyula Igazságügyi Fejlesztési Program keretében a közigazgatás szempontjá- ból a bírósági rendszerben bekövetkező egyik legfontosabb változás, hogy 2013. január 1-től – a rendes bírói szervezeten belül – különbíróságként létrejöttek a közigazgatási és munkaügyi bíróságok.

A közigazgatási és munkaügyi bíróságok lehetőséget teremtenek a hatékony szakbíráskodás megteremtésé- re a közigazgatási és munkaügyi perek területén, tekintettel arra, hogy e két ügytípus speciális ügykezelést kíván. Tevékenységük a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránti ügyekre, a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jogviszonyból származó ügyekre terjed ki.

[MAGYARY PROGRAM 12.0]

1.3. ALMODUL: Jogi szabályozás

1.3.1.  A jogforrás fogalma és csoportjai

A jogforrás fogalmát több értelemben is használhatjuk. Alapvetően két ismert meghatározása van a jogforrás fogalmának. A jogforrás ugyanis jelentheti azt, ahonnan származik a jog, vagyis a „jognak a forrását”, ezt szokás belső jogforrásnak hívni. Ebben az értelemben a jogforrás a jogalkotó szervet jelöli. Pl. Országgyűlés, Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke stb. A jogforrásnak van egy követ- kező megközelítése is, amely a jog megjelenési formáját jelenti. Ezt hívjuk külső jogforrásnak. Ez lehet pl. a törvény, kormányrendelet, Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete stb.

A jogforrásoknak több csoportját vagy fajtáját lehet megkülönböztetni. Ezek közül két jogforrással fogunk az alábbiakban foglalkozni: az egyik a jogszabályok köre, a másik pedig a közjogi szervezet- szabályozó eszközök.

1.3.1.1.  A jogszabályok köre

A jogszabályok: olyan általános magatartási szabályok, amelyeket az arra kifejezetten feljogosított közhatalmi szervek azzal a céllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jövőre nézve szabályozzák a társadalmi viszonyokat, amelyek mindenkire nézve kötelezőek, és amelyek érvényesülését végső soron a közhatalom kényszerítő ereje is biztosítja.

A jogszabályok körét a belső és a külső jogforrás fogalmának a segítségével a következő táblázat szemlélteti:

1. táblázat: A jogszabályok köre

Belső jogforrás

Külső jogforrás

 

 

Országgyűlés

Alaptörvény, sarkalatos törvény, törvény

 

 

Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke

rendelet

 

 

miniszterelnök, miniszter

rendelet

 

 

önálló szabályozó szerv elnöke

rendelet

 

 

helyi önkormányzat képviselő-testülete

rendelet

 

 

28

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Szükséges ugyanakkor hozzátennünk, hogy egyfelől az Alaptörvényt szorosabb értelemben nem tekintjük jogszabálynak, de az áttekinthetőség kedvéért szerepeltettük a táblázatban. Másfelől a táblázatban szereplő jogszabályok mellett létezik még egy olyan jogforrás – a törvényerejű rendelet (tvr.)–, amelyet a rendszerváltozás előtt az Országgyűlést helyettesítő jogkörében alkotott a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET). A NET mint jogalkotó szerv 1989-ben megszűnt, azóta ilyen jogforrás kiadására nem kerülhet sor, mégis közülük néhány száz a mai napig hatályban van. A törvényerejű rendeleteket az Országgyűlés módosíthatja törvénnyel.

A jogforrások – és ezeken belül a jogszabályok is – zárt rendszert alkotnak, és ebben a zárt rend- szerben hierarchiába rendeződnek. A jogforrási hierarchia elve szerint az alacsonyabb rendű jogszabály nem lehet ellentétes tartalmú a nála magasabb rendű jogszabállyal. Ebből a felsorolásból például az is kitűnik majd, hogy a Kormányrendelet és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete egy szinten helyezkedik el.

A jogforrási hierarchia tehát a következőképpen alakul a jogszabályok esetében:

1)Alaptörvény;

2)sarkalatos törvény;

3)törvény;

4)Kormányrendelet, Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete;

5)miniszterelnöki rendelet, miniszteri rendelet;

6)önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete;

7)önkormányzati rendelet.

1.3.1.2.  Az Alaptörvény

Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, amely a jogforrási hierarchia csúcsán áll. Már említettük, hogy valójában nem nevezhetjük jogszabálynak, hanem inkább egy különleges jog­­ forrásnak, alkotmánynak, amelyből az egész jogrendszer levezethető.

Alapvető szabályozási tárgykörei:

•az állam társadalmi (politikai és gazdasági) berendezkedése;

•a közhatalmi berendezkedés;

•az állam és állampolgár jogi kapcsolatai, valamint

•az alapvető jogok.

Magyarországon alkotmányozó hatalommal az Országgyűlés van felruházva, ami azt jelenti, hogy mind az alkotmányozás, mind az alkotmánymódosítás a nemzeti parlament hatásköre.

Alaptörvény elfogadására vagy módosítására irányuló javaslatot: •  a köztársasági elnök;

•  a Kormány;

•  országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő.

Az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához szükséges az országgyűlési képviselők kéthar­ madának a szavazata. Az Alaptörvénynek az Országgyűlés által elfogadott módosítását az Ország­­ gyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök

29

közigazgatási alapvizsga

a megküldött módosítást a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a Magyar Közlönyben való kihirdetését.

1.3.1.3.  A törvény

A törvényhozás joga Magyarország legfőbb népképviseleti szervét, az Országgyűlést illeti meg.

Törvény megalkotását:

•  a köztársasági elnök; •  a Kormány;

•  országgyűlési bizottság, vagy

•  országgyűlési képviselő kezdeményezheti.

A törvény megalkotására vonatkozó eljárás rendjét a jogalkotásról szóló törvény rögzíti, míg a parlamenti törvényhozási eljárás és vita részletes szabályait az Országgyűlés működését rendező Házszabály tartalmazza.

Az elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnök- nek. A köztársasági elnök a megküldött törvényt öt napon belül aláírja, és elrendeli annak kihirdetését.

Az Országgyűlés elnöke a ház felhatalmazásával az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának­ vizsgálatára megküldheti az Alkotmánybíróságnak.

Ebben az esetben viszont a házelnök a törvényt csak akkor írhatja alá és küldheti meg a köztársasági elnöknek, ha az Alkotmánybíróság nem állapított meg alaptörvény-ellenességet. Ha az Országgyűlés nem küldte meg a törvényt az Alkotmánybíróságnak, akkor ezt a köztársasági elnök teheti meg, amennyiben a törvényt vagy annak valamely rendelkezését az Alaptörvénnyel ellentétesnek tartja. Ezt nevezzük alkotmányossági vétónak.

Az Alaptörvény módosítása vonatkozásában a vétó gyakorlása korlátozottan érvényesül. Itt egyfelől kizárólag csak alkotmányos vétóra kerülhet sor szemben a következőkben tárgyalt politikai vétó- val, másfelől csak közjogi érvénytelenség esetén. Ha a köztársasági elnök úgy ítéli meg, hogy az Alaptörvénynek vagy az Alaptörvény módosításának a megalkotására vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelményeket nem tartották meg, ennek vizsgálatát kéri az Alkotmánybíróságtól. Ha az Alkotmánybíróság a vizsgálata során nem állapítja meg e követelmények megsértését, a köztár- sasági elnök az Alaptörvényt vagy az Alaptörvény módosítását haladéktalanul­ aláírja, és elrendeli annak kihirdetését. Ez azt jelenti, hogy csak ún. közjogi érvénytelenség esetén kezdeményezheti az államfő mindezt és az Alkotmánybíróság is kizárólag ugyanilyen okból vizsgálhatja felül az Alap­­ törvény módosítást. Így például, ha az országgyűlési képviselők kétharmada nem szavazta meg a javaslatot (csak mondjuk a fele), akkor közjogilag érvénytelen ez a módosítás.

A köztársasági elnöknek lehetősége van élni a politikai vétó jogával is. Abban az esetben, ha nem élt alkotmányossági vétóval, és a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet, a törvényt az aláírás előtt észrevételeinek közlésével egy alkalommal megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek. Az Országgyűlésnek ilyenkor a törvényt újra meg kell tárgyalnia, és elfogadásá- ról ismét határoznia kell.

30

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kezdeményezésére lefolytatott vizsgálat során nem állapít meg alaptörvény-ellenességet, a köztársasági elnök a törvényt haladéktalanul aláírja, és elrendeli annak kihirdetését.

A törvényt az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök együttesen írja alá, és azt Magyarország hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.

1.3.1.4.  A rendeletek A Kormány rendelete

A Kormány feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki – autonóm és végrehajtási típusú rendelete- ket is –, amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja alá, és azt Magyarország hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.

Autonóm rendelet: más néven primer vagy eredeti rendelet – olyan tárgyköröket szabályozó rende- let, amely esetében nem létezett korábban magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg.

Az autonóm rendeletek megalkotásának jogosítványa ma Magyarországon a Kormányt mint testü- letet és a helyi önkormányzatokat illeti meg, a többi rendeletalkotásra jogosult tehát kizárólag törvé- nyi felhatalmazás alapján, a felhatalmazás körében és saját feladat- és hatás-körében jogosult rende- letet kiadni.

Végrehajtási rendelet (vagy szekunder, illetve származékos rendelet): Törvényi felhatalmazáson alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet, amelynek megalkotására a Kormány, a Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, önálló szabályozó szerv vezetője és a helyi önkormányzatok jogosultak.

A miniszterelnök és a miniszterek rendelete

A Kormány tagjai – azaz a miniszterelnök és a miniszterek – feladatuk ellátása körében rendele- teket adhatnak ki, amelyek törvénnyel vagy a Kormány rendeletével nem lehetnek ellentétesek, és amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, azaz kibocsátásához mindig külön törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazásra van szükség.

A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete

A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes, és amelyet a Magyar Közlönyben ki kell hirdetni.

Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete

Az Alaptörvény idevonatkozó rendelkezése értelmében az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására ön­­ álló szabályozó szerveket hozhat létre, amelyek vezetői törvényben kapott felhatalmazás alapján

31

közigazgatási alapvizsga

feladatkörükben rendeletet adhatnak ki. Ezek a rendeletek nem lehetnek ellentétesek törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki és miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével.

A hatályos szabályozás alapján a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke, illetve a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnöke alkothatnak feladatkörükben ilyen típusú végrehajtási rendeletet, amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.

A helyi önkormányzat rendelete

A helyi önkormányzatok mint a helyi közhatalom-gyakorlás szervei a helyi közügyekben önállóan járnak el, s e körben a helyi közakarat megvalósítójaként eredeti jogalkotói hatáskörben vagy törvé- nyi felhatalmazás alapján alkotnak rendeletet. A helyi önkormányzati rendeletet a képviselő-testü- let fogadja el, a polgármester és a jegyző írja alá.

1.3.2.  Jogalkotás minősített helyzetekben

Ezidáig azokról a jogszabályokról szóltunk, amelyek az államélet normális működésekor születnek meg. Azonban az államélet normális menetétől eltérő állapotokban, az ún. minősített helyzetekben különleges jogrend kerül bevezetésre – ilyenek a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a veszélyhelyzet és a váratlan támadás, amelyek során az egyébként rendeletalko- tásra felhatalmazott szervek mellett vagy azok helyett más közhatalmi szervek is felhatalmazást kapnak a jogalkotásra.

Rendkívüli állapotban – amikor országunk hadiállapotban áll, vagy fennáll idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye – az Országgyűlés kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre. A Honvédelmi Tanács olyan rendeletet alkothat, amellyel – sarka- latos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat.

Szükségállapotban – amikor a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszer- zésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények következ- nek be – a sarkalatos törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársa- sági elnök vezeti be; ez biztosítja a köztársasági elnök rendeletalkotási jogkörét.

Veszélyhelyzetben – ha az élet- és vagyonbiztonságot elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség veszélyezteti – a Kormány jogosult rendeleti úton történő sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli szabályozással is intézkedni, amellyel egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat, amire normá- lis körülmények esetén nincs lehetősége.

Megelőző védelmi helyzetben – amely esetében az országot külső fegyveres támadás veszélye fenyegeti, illetőleg akkor, ha az országunk részéről nemzetközi színtéren katonai kötelezettségvál- lalás esedékes – szintén a Kormány jogosult arra, hogy a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a

32

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezessen be. Az így beve- zetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb hatvan napig tarthat. Az intéz- kedésekről a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja.

Váratlan támadás bekövetkeztekor a Kormány szintén alkothat olyan rendeleteket, amelyekkel egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat.

A helyi rendeletalkotás terén a fenti minősített helyzetekben pedig az jellemző, hogy a többletjogo- sítványok megillethetik a megyei közgyűlés elnökét és a főpolgármestert is, akik a központi intéz- kedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeit jogosultak rendeleti úton bevezetni, holott ezeknek a személyeknek nincs jogalkotási hatáskörük.

1.3.3.  A közjogi szervezetszabályozó eszközök

A jogszabályok mellett az állami szervek egymás közti kapcsolatrendszerében jelentősek a közjo- gi szervezetszabályozó eszközök. Ezen jogforrásoknál alapvető követelmény, hogy az állampolgá- rok számára jogokat és kötelezettségeket nem állapíthatnak meg – ez különbözteti meg azokat a jogszabályoktól –, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre, személyekre nézve mégis kötelező érvénnyel bírhatnak.

A hatályos szabályozás a közjogi szervezetszabályozó eszközök két csoportját ismeri, a normatív határozatot és a normatív utasítást.

Normatív határozatban szabályozhatja:

•az Országgyűlés;

•a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv;

•az Alkotmánybíróság;

•a Költségvetési Tanács;

•szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját;

•a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését.

Normatív utasításban szabályozhatja:

•a köztársasági elnök;

•a miniszterelnök;

•központi államigazgatási szerv vezetője, (amely egyszemélyi vezetés alatt álló);

•az Országos Bírósági Hivatal elnöke;

•a legfőbb ügyész;

•az alapvető jogok biztosa;

•a Magyar Nemzeti Bank elnöke;

•az Állami Számvevőszék elnöke;

•a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője, valamint

•a polgármester, a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét.

33

közigazgatási alapvizsga

Továbbá törvényben meghatározott tárgykörben normatív utasítást adhat ki az alábbiak hivatali szervezetének a vezetője:

•az Országgyűlés;

•a köztársasági elnök;

•az Alkotmánybíróság;

•az alapvető jogok biztosa;

•az önálló szabályozó szerv, valamint

•a Miniszterelnökség és a minisztérium, ami a szerv állományába tartozó személyekre kötelező.

A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes, azonban más állami szerv vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó – törvény alapján kiadható – más jogi eszköz nemcsak jogszabállyal, de a közjogi szervezetszabályozó eszközzel sem lehet ellentétes.

1.3.4.  A jogszabályok kötelező ereje

A jogszabályok kötelező ereje tekintetében alapvető jelentősége van az érvényesség és a hatályosság fogalmi kettősének.

A jogszabályok akkor tekinthetők érvényesnek – azaz akkor alkalmasak a célzott joghatás kivál- tására –, ha

1)azt az adott jogforrás tekintetében jogalkotásra felhatalmazott szerv alkotta meg;

2)a jogszabály illeszkedik a jogforrási hierarchiába;

3)a jogalkotási eljárás során betartották az adott jogszabály megalkotására irányadó eljárási szabá- lyokat, és

4)a jogszabályt megfelelően kihirdették.

A hatályosság azt jelenti, hogy az adott jogszabály alkalmazható, végrehajtható. A hatálynak külön- böző fajtáit lehet megkülönböztetni attól függően, hogy mire vonatkozik a jogszabály alkalmazha- tósága. Így beszélhetünk személyi, időbeli, területi és tárgyi hatályról.

Területi hatály: Hol alkalmazható a jogszabály?

Földrajzi értelemben, vagyis területileg hol kerülhet alkalmazásra a jogszabály? Ez lehet például az egész ország területe, de lehet csak egy meghatározott része (település, megye stb.). A helyi önkor- mányzat rendelete csak az önkormányzat közigazgatási területén lehet hatályos.

Személyi hatály: Kire alkalmazható a jogszabály?

Azokaszemélyek,akikreajogszabályjogokatéskötelességekethatározmeg.EzeklehetnekMagyarország területén a természetes személyek vagy más néven magánszemélyek (ők lehetnek akár magyar, akár külföldi állampolgárok is), jogi személyek (pl. kft.), a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek (pl. bt.). A személyi hatály kiterjed Magyarország területén kívül a magyar állampolgárokra is.

Időbeli: Mikor kell alkalmazni a jogszabályt? Időben mettől meddig kell alkalmazni a jogszabályt?

Ennek alapján megkülönböztetjük az azonnali, a jövőbeli, illetve a visszaható hatályt.

34

1.MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK

Az azonnali hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a kihirdetése napján lép hatályba. Ez azonban csak kivételes esetben történhet, akkor, ha feltétlenül szükséges.

A visszaható hatály a kihirdetéshez képest korábbi időponttól teszi alkalmazhatóvá a jogszabályt.

A jogszabály a kihirdetését megelőző időre ugyanis nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyil- váníthat valamely magatartást jogellenessé. A jogállamiság feltétele, hogy tilos a visszaható hatály, de ez a hátrányos szabályozás tilalmát jelenti, az „előnyös visszaható hatály” lehetséges. A visszaha- tó hatály akkor jogszerű, ha az érintettek részére a korábbinál kedvezőbb szabályozást tartalmaz, előnyöket visszamenőlegesen is nyújthat. (Így például nem Alaptörvény-ellenes visszamenőlegesen megemelni a nyugdíjat vagy a közszolgálati dolgozók illetményét.)

A jövőbeli hatály értelmében a jogszabály a kihirdetéshez képest későbbi időponttól hatályos. Ez lehet a kihirdetést követő nap is vagy későbbi időpont. A nagyobb törvénykönyvek a kihirdetéshez képest akár több évvel lépnek hatályba, annak érdekében, hogy a jogalkalmazók meg tudják ismerni az új joganyagot.

Végül a tárgyi hatály arra a kérdésre ad választ, hogy milyen ügyben kell alkalmazni a jogszabályt. Ennek alapján például a Ket. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügy.

A jogszabály akkor veszti el a hatályát, ha

•jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy

•az adott jogszabályban meghatározott határidő lejár, vagy

•Alkotmánybíróság vagy bíróság megsemmisíti.

1.3.5.  A közösségi jog – nemzetközi jog – nemzeti jog viszonya

Hazánk jogforrási rendszerének részletes bemutatását követően röviden már a tananyag e részében említést kell tenni a nemzetközi jogról, valamint a közösségi jogról, hiszen e jogforrásokból­ is több kötelező erejű jogi norma származik a hazai jogalanyokra, szervezetekre, magánszemélyekre.

1.3.5.1.  Az Európai Unió joga és a magyar jog viszonya

Magyarország az Európai Unióhoz történt csatlakozással vállalta, hogy a közösségi jogrendszer a nemzeti jogi normáinkkal párhuzamosan érvényesül, ebből következően hazánk érvényesíteni köteles a közösségi jogot, és kötelezőnek ismeri el az uniós jogforrásokat.

Alaptörvényünk ennek megfelelően rögzíti, miszerint Magyarország az Európai Unióban tagállam- ként való részvétele érdekében az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közö- sen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja, valamint ennek keretei között az Európai Unió joga megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.

1.3.5.2.  A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya

Az Alaptörvény értelmében:

•Magyarország jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait;

•biztosítja a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítése érdekében a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját (mintegy maga emeli be jogrendszerünkbe a nemzetközi jog általános elveit);

35

közigazgatási alapvizsga

•vállalja, hogy a jogalkotói hatalom minden szükséges lépést megtesz annak érdekében, hogy a belső jog szabályai ne álljanak ellentétben valamely nemzetközi jogi kötelezettséggel;

•gondoskodik arról, hogy a hatáskörrel rendelkező hazai jogalkotó szerv kibocsátja azt a jogsza- bályt, amely szükséges a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítéséhez.

A nemzetközi jog általánosan elismert szabályait tehát tekinthetjük a magyar jogrend imman- ens részének, a nemzetközi jog más forrásai pedig magyar jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrend részévé.

A minőségi jogalkotás elve több elemet foglal magába, az előzetes és utólagos hatásvi- zsgálatok alkalmazásán túl beleértjük a színvonalas jogszabályszerkesztést, a jogszabá- lyok nyelvi egyszerűsítését, a jogi szabályozás alternatíváinak vizsgálatát és az admi- nisztratív terhek csökkentését is.

A jogalkotásról szóló magyar szabályozás kötelező elemmé teszi az előzetes és az utóla- gos hatásvizsgálatot. Az előzetes hatásvizsgálat során a jogszabály elfogadása előtt elemezni kell a társadal- mi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, a jogszabály várható hatá- sait. Az utólagos hatásvizsgálatok kapcsán a törvény előírja a szakminisztériumnak, hogy nyomon kövesse a jogszabályok alkalmazásának hatásait, és gondoskodjon a tapasztalatok hasznosításáról a későbbi jogalkotási tevékenység során.

A minőségi jogalkotás megalapozásához szükség van a jogi túlszabályozottság mértékének csökkentésére, a jogszabályi deregulációra. A formai dereguláció az ellentmondó, párhuzamos jogszabályok törlését, a joganyag tisztítását jelenti, míg a tartalmi dereguláció a jogi szabályozás (állami beavatkozás) szükségének felülvizsgálatát, a joganyag érdemi csökkentését jelenti.

A jogszabályok közérthetősége és nyelvhelyessége az eredményes jogalkalmazás kulcseleme, ezért a jogszabá- lyok nyelvi egyszerűsítése is kiemelt prioritás.

[MAGYARY PROGRAM 11.0]

36

2. MODUL

KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A fejezet megismerteti a magyar közigazgatás szervezetrendszerét alkotó közigazgatási szerveket, a közigazgatásban foglalkoztatott személyekre vonatkozó jogi és hivatásetikai szabályokat, az egyes közigazgatási szervek által gyakorolt hatósági hatáskörök során követendő eljárás általános szabá- lyait, továbbá az említett kérdéskörök egészét átfogó közigazgatási jog jellemzőit. A fejezet bemu- tatja a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program stratégia célrendszerét és beavatkozási területeit.

2.1. ALMODUL: A közigazgatás intézményrendszere és jogi alapfogalmai

2.1.1.  Az igazgatás és a közigazgatás fogalma

A közigazgatás a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége, amelynek eredményeként a társadalom tagjai és szervezetei magatartását ténylegesen befolyásolja, mégpedig az állami közhatalom (impérium) birtokában végzett döntés-előkészítés, döntés, végrehajtás és ellenőrzés során, elkülönült állami szerve- zet által végzett jogalkalmazás (jogérvényesítés), szervezés és a jogalkotásban való közreműködés által.

A közigazgatás tehát:

1)(a modern politikai államokban) a végrehajtó hatalom részeként;

2)de a (szűk értelemben vett) kormányzástól megkülönböztetve;

3)az állam „magjaként” megjelenő (az állami közhatalmat közvetlenül „éreztető”);

4)komplex (jogalkotó és jogalkalmazó, döntés-előkészítő, döntéshozó, végrehajtó, ellenőrző, szervező);

5)igazgatási (mások magatartását befolyásoló) tevékenység;

6)amely a törvényeknek (tágabban: a jognak) alávetetten;

7)más szervezetektől elkülönült szervezetrendszer által;

8)közszolgáltatások nyújtásának megszervezésével, illetve

9)az állami impérium birtokában végzett igazgatással az állam feladatainak tényleges megva- lósítását eredményezi.

Magyary Zoltán – a XX. század legnagyobb közigazgatás-fejlesztő professzora – megfogalmazásá- ban a közigazgatás „az állam adminisztrációja”, azaz „az állam szervezete, a közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására”.

A közigazgatás fogalmát legkönnyebben akkor érthetjük meg, ha elhagyjuk a „köz” előtagot, és az igazgatás fogalmából indulunk ki. Az igazgatás együttműködő ésszerű cselekvés, vagyis az irányí- tónak az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz.

A közügy fogalma

A közügy „a közösségre kiható általános érdekű ügy”. Közügynek olyasmi minősíthető, aminek állapota túlmutat az – alkotmányos rendünkben egyébként értékelt és védett – egyéni érdekeken,

37

közigazgatási alapvizsga

és azokkal szemben is megérdemli a közhatalom birtokában végzett érvényesítést. A legfontosabb közügy maga az alkotmányos rend fenntartása.

A közügyek Alaptörvényben megfogalmazott absztrakt körét a jogszabályok tételesen rögzítik. Az alkotmányos jogállamban a közügyek körét a közigazgatás szereplői nem önkényesen határozzák meg, hanem azok az Alaptörvény értékrendjéből következnek, és azokat a jogszabályok nevesítik.

A közigazgatás sajátossága azonban, hogy közreműködik egyfelől a közügyek körére, másfelől a saját tevékenységére, a közügyek ellátására vonatkozó szabályok megalkotásában. Közreműködik, de – amint mondtuk – nem önkényesen, hanem az Alaptörvény és a kitüntetett, az Országgyűlésnek fenntartott jogszabályok, a törvények keretei között. A közigazgatás tevékenységéhez tartozik tehát a közreműködés a jogalkotásban. Ezzel saját működésének feltételeit törekszik szabályozni, és – a jogállamiság, illetve az alkotmányosság követelményeiből következően – ezek a szabályok ezt köve- tően a közigazgatás működését is kötik.

A közigazgatás működésének alapvető formája a jogalkalmazás, amely kiterjed az Alaptörvény és a törvények mellett a közigazgatási szervek közreműködésével alkotott jogszabályokra is. A jogalkal- mazás mint működés a jogszabályoknak megfelelő döntések előkészítését, a döntések meghozatalát és a döntések végrehajtását, vagyis a döntéseknek való érvényszerzést foglalja magában.

A közigazgatás fogalmához tartozik, hogy azt nem végezheti bárki, hanem főszabályként az erre rendszeresített állami alkalmazottak.

2.1.2.  A közigazgatás szerveiről általában – jogalanyiság és szervtípusok

A szerveket mint valamely igazgatási tevékenység ellátásának állandósult formáit bizonyos jellem- zőkkel láthatjuk el. Vannak olyan jellemzők, amelyek a szerveket általában (vagyis a közigazgatá- son kívüli világban is) jellemzik:

•idesorolhatjuk a szerv létrehozását, mely mindig meghatározott feladatra történik;

•jellemzi a szerveket maga a feladat, amelyre létrehozzák;

•az alapítótól elkülönült szervezet;

•az önálló működés, vagyis

•összességében valamifajta jogalanyiság.

A közigazgatási szervekre mindezek fontos eltérésekkel érvényesülnek. A legfontosabb eltérés, hogy a közigazgatási szervek az államszervezet részét képezik.

További jellemzőik alapján a következőképpen adhatjuk meg fogalmukat: az államszervezet részét képező, a közigazgatási feladatok valamelyikének ellátására létrehozott vagy kijelölt, álla- mi közhatalom gyakorlására (az állam nevében kötelező aktusok kibocsátására és ezen aktusok végrehajtása érdekében kényszer alkalmazására vagy a kényszer alkalmazásának kezdeménye- zésére) jogszabályban kifejezetten feljogosított és azt gyakorló, saját szervezetén kívülre ható igazgatási tevékenységet végző jogalanyok (személyek vagy testületek), amelyek hatáskörük gyakorlásához mért önálló saját szervezettel rendelkeznek, és közigazgatási jogképességük érvé- nyesen létrejött.

38

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.1.3.  A központi igazgatás szervei

2.1.3.1.  A központi szervek csoportosítása

A közigazgatás szervezetrendszerét alapvetően két részre oszthatjuk:

•központi és

•helyi igazgatásra.

A központi szervek csoportjait a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) sorolja fel. Közös bennük, hogy országos illetékességgel rendelkeznek, vagyis az egész ország területén jogosultak eljárni. Ezek a következők:

•a Kormány;

•a kormánybizottságok;

•a Miniszterelnökség;

•a minisztériumok;

•az autonóm államigazgatási szervek;

•a kormányhivatalok;

•a központi hivatalok;

•a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, valamint

•az önálló szabályzó szervek.

2.1.3.2.  A Kormány A Kormány fogalma

A jogi ismeretek keretében megismerkedhettünk az államszervezet egyik fontos intézményével, a Kormánnyal. A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből álló általános hatáskörű központi államigazgatási szerv. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy a közigazgatás valamennyi ágával foglalkozik.

A Kormány ülése

A Kormány ülésein valósul meg a testületi jelleg teljessége, a magyar kormány döntéseit – fősza- bályként – ebben a formában hozhatja. A kormányülés ad lehetőséget a miniszterek rendszeres személyes találkozására, a tapasztalatok kicserélésére és a döntések meghozatalára. A Kormány üléseire általában hetenként egyszer kerül sor. Időtartama viszonylag rövid, amelyben nagy jelentő- sége van az előkészítés alaposságának. A Kormány ülésén szavazati joggal vesznek részt a Kormány tagjai, míg tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által meghívott személyek. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén – az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, ha pedig ő is akadályoztatva van, az ülésen a közigazgatási államtitkár tanácskozási joggal vesz részt.

A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést előzetesen közigazgatási államtitkári érte- kezleten kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testülete.

39

közigazgatási alapvizsga

Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmas- ságáról, napirendre vételéről. Az értekezletet a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkára hívja össze, szervezi és vezeti. Az értekezletre általában hetenként kerül sor.

A Kormány szervei

A kormány szervei a kabinet illetve a kormánybizottság, amelyek segítik a működését.

A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyek- ben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra jogosult kabineteket hozhat létre. A kabinet tagjai a feladat- körükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. Ha a kabinetet létre- hozó normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kabinet tagja a miniszterelnök is.

Míg a kabinet a nem minősül központi államigazgatási szervnek, a kormánybizottság a törvény szerint igen, ezért a következő pontban mutatjuk be röviden.

2.1.3.3.  A Kormánybizottság

A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok össze- hangolt megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre.

A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. Ha a kormánybizottságot létre- hozó normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kormánybizottság tagja a miniszterelnök is. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a bizottsági tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult személyeket a kormánybizottságot létrehozó kormányhatározat jelöli ki. A kormánybizottság eseté- ben is szükséges megjegyezni, hogy – törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában

– ügydöntő jogkörrel nem rendelkezik.

2.1.3.4.  A Miniszterelnökség

A Miniszterelnökség a miniszterelnök munkaszerve, tevékenységét a miniszterelnök irányítja, és államtitkár vezetése alatt áll, aki ellátja a miniszterelnök személye körüli teendőket, segíti a minisz- terelnök munkáját. Korábban ezeket a feladatokat az ún. Miniszterelnöki Hivatal (MEH) látta el. 2010-től azonban a MEH feladatainak egy része a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumhoz (KIM), másik része a Miniszterelnökséghez került.

A Miniszterelnökség felépítése hasonló a minisztériuméhoz: jelenleg Miniszterelnökséget vezető államtitkár, jogi ügyekért felelős államtitkár, illetve külügyi és külgazdasági ügyekért felelős állam- titkár működik, azonban közigazgatási államtitkár nem.

40

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.1.3.5.  A minisztériumok

A minisztérium a miniszter munkaszerve, amely a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskö- rű államigazgatási szerv. Azt, hogy hazánkban milyen minisztériumok működnek, a Magyarország minisztériumainak felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény sorolja fel. A miniszter vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az államtitkár és a közigazgatási államtitkár tevékeny- ségét, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben. Azt, hogy egy adott miniszternek konkrétan milyen feladatai és hatáskörei vannak, az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) kormányrendelet állapítja meg.

Hazánkban ún. klasszikus minisztériumi struktúra működik. Ennek lényege az, hogy a miniszté- riumban a politikai és a szakmai elemet egyaránt megtaláljuk. A politikai réteghez tartozik legfő- képpen a miniszter, államtitkár, míg a szakmai elemhez tartozik a közigazgatási államtitkár, helyet- tes államtitkár, valamint a minisztérium kormánytisztviselői állománya.

A minisztérium felépítését a Ksztv.-ben találjuk meg, amely törvény jelentősen átalakította a korábbi struktúrát. A törvény a minisztérium felépítésének legfontosabb elemeit tartalmazza. Azt, hogy konkrétan egy minisztériumban milyen főosztályok, osztályok stb. vannak, a miniszter által normatív utasításban meghatározott Szervezeti és Működési Szabályzat tartalmazza (SzMSz).

A struktúra legfontosabb elemei a következők:

A miniszter

A minisztériumot politikai vezető, a miniszter vezeti, aki tagja a Kormánynak. A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A kinevezés feltételei a következők:

•büntetlen előélet és

•az országgyűlési képviselők választásán választójog.

Nem találunk tehát meghatározott iskolai végzettséget, amely szükséges lenne a kinevezéshez, mivel a miniszter politikai vezető, bár a gyakorlatban a miniszterek általában felsőfokú végzettséggel rendelkeznek.

A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazga- tásnak a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. A miniszter törvényben vagy kormányrendelet- ben kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésé- vel rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes.

A miniszter tevékenységéért egyaránt felelős az Országgyűlésnek és a miniszterelnöknek. A minisz- ter jogosult részt venni és felszólalni a parlamentben, de az Országgyűlés és az országgyűlési bizott- ság az ülésén való megjelenésre is kötelezheti őt.

A miniszteri kabinet a miniszter bizalmas titkársága, amely működését a miniszter hivatalba lépésekor kezdi meg. Legfontosabb feladatai a miniszter politikai döntéseinek előkészítése, a miniszter nemzetközi kapcsolatainak szervezése, valamint a miniszter felkészítése a Kormány és a parlament üléseire.

41

közigazgatási alapvizsga

Miniszteri biztos eshetőlegesen működik a minisztériumban. A miniszter normatív utasítással kiemelt fontosságú feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, legfeljebb hat hónapra.

A miniszter megbízatása megszűnik:

•a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével;

•lemondásával;

•felmentésével;

•halálával.

A miniszter a Kormány megbízatásának megszűnésétől az új miniszter kinevezéséig vagy az új Kormány más tagjának a miniszteri feladatok ideiglenes ellátásával való megbízásáig ügyvezető miniszterként gyakorolja hatáskörét, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat.

Az államtitkár

Az államtitkár szintén politikai vezető, aki a miniszter helyettese. Államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező személy kinevezhető. Az államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A minisztert rendelet kiadásában nem lehet helyettesíteni.

A minisztériumokban az államtitkárok egy része valamilyen ágazatért felelős, de van olyan állam- titkár (parlamenti államtitkár), akinek a legfontosabb feladata a miniszter politikai jellegű helyette- sítése az Országgyűlés és a Kormány ülésein.

A közigazgatási államtitkár

A közigazgatási államtitkár már nem politikai, hanem szakmai vezető. A közigazgatási államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezeti a minisztérium hivatali szer- vezetét. A közigazgatási államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium állományába tartozó kormánytisztviselők felett. A közigazgatási államtitkár tekintetében a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja.

Közigazgatási államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkező személy kinevezhető, aki állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel vagy a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú felsőfokú végzettséggel rendelkezik.

A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki, de a miniszter véleményét a KIM miniszter útján terjeszti a kormányfő elé. A KIM miniszter a véleményre észrevételt tehet.

A közigazgatás kiemelt szereplője a KIM miniszter, de ugyanez mondható el a KIM közigazgatá- si államtitkáráról is. A törvény értelmében ugyanis a minisztériumban főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízásra javasolt személyről az adott minisztérium közigazgatási államtitkára tájékoztatja a KIM közigazgatási államtitkárát, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet.

42

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A közigazgatási államtitkár megbízatása nem szűnik meg a kormány megbízatásának megszűnésével.

A helyettes államtitkár

A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítja a miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatá- rozott része tekintetében a szakmai munkát, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.

A helyettes államtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök határozatlan időre nevezi ki. A miniszter javaslatát ebben az esetben is a KIM közigazgatási államtitkára útján terjeszti a minisz- terelnök elé. A KIM közigazgatási államtitkára tizenöt napon belül kifogással élhet, és a javaslatot akár visszaküldheti a miniszternek. A helyettes államtitkárok kinevezésének folyamatában tehát vétójogot gyakorol a KIM közigazgatási államtitkára.

1. ábra: A minisztériumi struktúra legfőbb elemei

A helyettes államtitkárok nem kizárólagosan a közigazgatási államtitkár, hanem az államtitkár irányítása alá is tartozhatnak. A kinevezés feltételei és a megszűnésre vonatkozó szabályok ugyan- azok, mint a közigazgatási államtitkárnál elmondottak esetében.

A minisztériumi struktúra legfőbb elemeit az 1. ábra mutatja.

2.1.3.6.  Az autonóm államigazgatási szervek

Az autonóm államigazgatási szervek nincsenek a kormány irányítása alatt, törvény által létreho- zott egyszemélyi vezetés alatt álló szervek. Fontos megemlíteni, hogy az önálló szabályozó szervek- hez képest az autonóm államigazgatási szervek vezetői nem alkothatnak jogszabályt, de kiadhatnak közjogi szervezetszabályozó eszközt. A Ksztv. a következő autonóm jogállású szerveket sorolja fel:

•Közbeszerzési Hatóság;

•Egyenlő Bánásmód Hatóság;

43

közigazgatási alapvizsga

•Gazdasági Versenyhivatal;

•Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság;

•Nemzeti Választási Iroda.

2.1.3.7.  A kormányhivatalok

A kormányhivatal az Országgyűlés, vagyis szintén törvény által létrehozott, a Kormány irányí- tása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányhivatal felügyeletét a miniszter- elnök által kijelölt miniszter látja el. A kormányhivatal vezetőjét – ha törvény eltérően nem rendelkezik – a kormányhivatalt felügyelő miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. Fontos felhívnunk a figyelmet arra, hogy a kormányhivatalokat nem szabad össze- téveszteni a fővárosi és megyei kormányhivatalokkal. Ez utóbbiak ugyanis nem központi, hanem a helyi-területi államigazgatási szervek közé tartoznak. A Ksztv. a következő kormány- hivatalokat sorolja fel:

•Központi Statisztikai Hivatal;

•Országos Atomenergia Hivatal;

•Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala;

•Nemzeti Adó- és Vámhivatal.

2.1.3.8.  A központi hivatalok

A központi hivatalt a kormány hozza létre kormányrendelet által, és miniszter irányítása alatt működik. A központi hivatal vezetőjét – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a központi hiva- talt irányító miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatalokat nem sorolja fel a Ksztv., mivel a Kormány hozza őket létre rendelettel. Példaképpen felsorolunk néhányat:

•Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság;

•Országos Egészségbiztosítási Pénztár;

•Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal;

•Országos Tisztifőorvosi Hivatal;

•Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal.

2.1.3.9.  Rendvédelmi szervek

A rendvédelmi szervek a rendészeti, vagyis a nem civil közigazgatáshoz tartozó szerveket jelentik. A rendészeti szervek tevékenysége a társadalmi béke megőrzésére, az állam külső és belső védelmé- nek biztosítására, a társadalomellenes cselekvések megelőzésére, üldözésére irányul. Jellemző rájuk, hogy tagjaik egyenruha-viselésre kötelezettek, fegyverviselésre jogosultak. Ide soroljuk a rendőrsé- get és a büntetés végrehajtási szervezetet.

2.1.3.10.  Az önálló szabályzó szervek

Az önálló szabályzó szerveket az Országgyűlés sarkalatos törvényben, a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhatja létre. A szerv vezetője tevé- kenységéről évente beszámolással tartozik az Országgyűlés felé. Az önálló szabályozó szerv veze- tője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri

44

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Önálló szabá- lyozó szervek a következők:

•Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal;

•Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság;

•Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.

2.1.4.  A központi igazgatás helyi-területi szervei

2.1.4.1.  A dekoncentrált szervek

Az 1990-től létrejött önkormányzati rendszerben a helyi önkormányzatok függetlenek lettek a központi hatalomtól, ezért az államnak szüksége volt helyi-területi szinten olyan szervekre, amelyek a központi szervek helyi-területi szerveként ellátják az államigazgatási ügyek intézését. Fokozatosan kiépültek ezért a minisztériumoknak és más központi közigazgatási szerveknek a dekoncentrált szervei. Általában megyei szinten jöttek létre, de regionális vagy városi szintű dekoncentrált szervek is működtek, illetve működnek.

A dekoncentrált államigazgatási szervek jellemzői a következők:

•különös hatáskörrel rendelkeznek (kivétel a fővárosi és a megyei kormányhivatalok);

•valamilyen központi államigazgatási szerv területi (esetleg helyi) szinten működő szervei;

•hatósági jogkörük van, tehát engedélyeznek, tilthatnak, bírságolhatnak;

•személyi állományuk kormánytisztviselőkből áll.

2011. január 1-je változást hozott a dekoncentrált szervek életében. Tizenhét dekoncentrált állam- igazgatási szerv a fővárosi és megyei kormányhivatalba integrálódott. Néhány ágazatban azonban maradtak még „önállóan” működő dekoncentrált szervek.

Ezek a nem integrált dekoncentrált szervek főként a rendészeti jellegű szervek (rendőrség, katasztró- favédelem, Nemzeti Adó- és Vámhivatal területi szervei), vagy olyan szervek, amelyek a tevékenysé- güket speciális földrajzi területen fejtik ki (Bányakapitányság; Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség).

2.1.4.2.  A fővárosi és megyei kormányhivatal szerepe, feladatai A fővárosi és megyei kormányhivatal

2011. január 1-jétől – a 2010. évi CXXVI. törvény alapján – a fővárosi és megyei közigazgatá- si hivatalok helyét a fővárosi és megyei kormányhivatalok vették át. Ez a struktúra – ahogyan korábban említettük – egy új rendszert jelent a helyi államigazgatásban és a dekoncentrált szer- vek életében.

Az Alaptörvény megfogalmazása szerint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal. Területüket tekintve a fővárosban, illetve 19 megyé- ben működnek.

45

közigazgatási alapvizsga

A fővárosi, megyei kormányhivatal szervezete

A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (törzshivatal), ágazati szakigazgatási szervekből (szakigazgatási szerv) és járási, illetve a fővárosban fővárosi kerületi hivatalokból (járási hivatal) áll.

A fővárosi és megyei kormányhivatal vezetése

A fővárosi és megyei kormányhivatalt kormánymegbízott vezeti, aki politikai elemnek tekinthető. A kormánymegbízottat a KIM miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A kormány- megbízott felett – a kinevezés és a felmentés kivételével – a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja.

A kinevezés feltételei ugyanazok, mint a miniszter vagy államtitkár esetében: büntetlen előélet és az országgyűlési képviselők választásán választójoggal rendelkezés. A jogviszony megszűnése pedig szintén a minisztérium politikai vezetőihez hasonlít.

A fővárosi és megyei kormányhivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti. A kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén a főigazgató helyettesíti. A főigazgatót munkájában általá- nos helyettesként igazgató segíti. A szakigazgatási szervek vezetője feletti munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja. A vezetői munkakörbe történő kinevezéséhez és felmentéséhez a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértése szükséges. A szakigazgatási szerv vezetője miniszté- riumi főosztályvezetői besorolású, határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő.

A fővárosi és megyei kormányhivatal feladatai

A fővárosi és megyei kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében a törzshivatal a következő feladatokat látja el:

1) Koordináció

A fővárosi és megyei kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően össze- hangolja és elősegíti a kormányzati feladatok területi végrehajtását. A koordinációs feladatok ellátásában a kormánymegbízottat a fővárosi és megyei államigazgatási kollégium segíti, amely állandó fórum.

2) Ellenőrzés

A központi államigazgatási szervek területi szervei, továbbá a területi illetékességgel államigazga- tási feladatot ellátó más szervek és személyek államigazgatási jogkörükben eljárva, illetve az általuk ellátott államigazgatási feladatokat érintően – a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével – a fővárosi és megyei kormányhivatal ellenőrzési jogkörébe tartoznak.

3) Véleményezési jogkör

A fővárosi és megyei kormányhivatal véleményezi – a rendvédelmi szervek, valamint a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével – a Kormánynak alárendelt szervek területi szervei

46

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•vezetőinek kinevezését és felmentését;

•létrehozására, átszervezésére, valamint jogállásuk és illetékességi területük módosítására vonat- kozó előterjesztést;

•foglalkoztatottjai létszámára és költségvetésének megállapítására vonatkozó előterjesztést, javaslatokat.

4) Informatika

A fővárosi és megyei kormányhivatal ellátja a választásokkal, népszavazásokkal összefüggő infor- matikai feladatokat.

A fővárosi és megyei kormányhivatal az e-közigazgatásért felelős miniszter, valamint a közigazgatá- si informatika infrastrukturális megvalósíthatóságának biztosításáért felelős miniszter irányítása és az általa biztosított feltételek keretei között közreműködik a közigazgatási informatikai tevékenység területi összehangolásában.

5) Képzés, továbbképzés

A fővárosi és megyei kormányhivatal a kormánytisztviselők és köztisztviselők képzése, továbbkép- zése körében többek között:

•szervezi a fővárosban, megyében az államigazgatási feladatokat ellátó helyi önkormányzati szer- vek köztisztviselőinek képzését, továbbképzését, továbbá részt vesz a területi államigazgatási szervek kormánytisztviselőinek képzése, továbbképzése szervezésében;

•gondoskodik a közigazgatási és ügykezelői alapvizsgák, a közigazgatási szakvizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, állampolgársági vizsgák, továbbá külön jogszabály által meghatározott egyéb vizs- gák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról.

6) A fővárosi és a megyei kormányhivatal ügyfélszolgálati feladatai, a kormányablakok

A fővárosi és megyei kormányhivatalok megalakulásának egyik nagy előnye, hogy a kormányhiva- talok integrált ügyfélszolgálatot működtetnek, amelyeket Kormányablaknak nevezünk.

A Kormányablak a következő ügyekben áll az ügyfelek rendelkezésére:

•Eljár mint ügyfélkapu regisztrációs szerv.

•Kb. 38 különböző ügytípusban lehet kérelmeket előterjeszteni és bejelentéseket megtenni. A kormányablak­ ezekben az ügyekben tájékoztatja az ügyfelet az eljárás menetéről, valamint az eljárással kapcsolatos jogairól és kötelezettségeiről, valamint segítséget nyújt az ügyfélnek a kérelem kitöltésében. Ilyen ügyek pl. az állampolgárság megszerzésére irányuló nyilatkozat és kérelem, gyermekgondozási segély igénylése, anyasági támogatás igénylése, családi pótlék igény- lése, gyermeknevelési támogatás igénylése.

•Kb. 8 különböző ügytípusban tájékoztatást nyújt az ügyfélnek az eljárás menetéről, valamint az eljárással kapcsolatos ügyféli jogokról és kötelezettségekről. Ilyen ügyek pl. a Magyar igazol- vány és Magyar hozzátartozói igazolvány kiadásával összefüggő eljárás, gyermekgondozási díj igénylésével kapcsolatos eljárás, terhességi-gyermekágyi segély igénylésével kapcsolatos eljárás.

•3 különböző ügytípusban az ügyintézéshez internetes kapcsolati lehetőséget, szakmai és infor- matikai segítséget nyújt az ügyfelek számára. Pl. a kormányablak betekintési lehetőséget biztosít az Országos Cégnyilvántartási és Céginformációs Rendszer cégadatbázisába.

47

közigazgatási alapvizsga

7) A fővárosi és megyei kormányhivatal és a helyi önkormányzatok kapcsolata

A kapcsolat legfontosabb alaptörvényi szabálya, hogy a Kormány a fővárosi és megyei kormányhi- vatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A kormányhivatal a mérle- geléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. Az önkormányzat­ gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél.

Nem terjed ki a kormányhivatal jogköre azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján munkaügyi vitának, külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete azt a célt szolgálja, hogy a helyi önkormányzat működése jogszerű legyen. A kormányhivatalnak több eszköze is van erre a célra. Pl. törvényességi felhívással élhet, törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki, pert indíthat a sorozatos törvénysér- tést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt, javasolhatja miniszternek, hogy kezde- ményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását stb.

A 29 kormányablak létrehozása az egyablakos ügyintézés általánossá tételének első üteme volt. A fejlesztés második fázisában a kormányablakok járási szinten történő általános kiépítésére, az egyablakos ügyintézési pontok állampolgárokhoz, lakhelyük- höz vagy munkahelyükhöz való közelebb hozására kerül sor.

A célzott fejlesztés kiterjed:

-a tartalomra (az államigazgatási ügyek körére);

-az érintett szervezeti rendszerre (okmányirodák, működő ügyfélszolgálatok, MÁV, Posta);

-a földrajzi elhelyezésre (főváros, megyeszékhelyek, megyei jogú városok, járási székhelyek, egyéb város);

-a fizikai megjelenésre (egységes arculat);

-a működésre (informatikai háttér és egységes folyamatok) és

-a személyi állományra (kormányablak ügyintéző szakirányú továbbképzés a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen).

[MAGYARY PROGRAM 12.0]

2.1.4.3.  A járási–kerületi hivatal szerepe feladatai Járási hivatalok illetékességi területe

2013. január 1-jén megkezdte működését a 175 járási és 23 fővárosi kerületi hivatal a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti egységeiként.

A járási hivatalok székhelyeit, illetve a járási hivatalok illetékességi területét Kormányrendelet hatá- rozza meg. A járások kialakításának alapelve, hogy a megyék határaihoz igazodva az állampolgárok számára biztosítsa az államigazgatási szolgáltatásokhoz való gyors és könnyű hozzáférést.

A járási hivatal szervezete

A járási hivatalok a megyei kormányhivatal kirendeltségeiként működnek. A fővárosi kormányhi- vatal kirendeltségeiként pedig kerületi hivatalok működnek. A járási hivatal áll:

48

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•a járási hivatalvezető által közvetlenül vezetett járási törzshivatalból;

•járási szakigazgatási szervekből.

A járási hivatalok vezetése

A járási hivatalt a járási hivatalvezető vezeti a kormánymegbízott szakmai irányítása mellett. A hivatalvezetőt a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatási és igazságügyi miniszter nevezi ki és menti fel. A kinevezés feltétele felsőfokú végzettség.

A hivatalvezetőt hivatalvezető-helyettes helyettesíti. A hivatalvezető-helyettes határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselő. A hivatalvezető-helyettest a hivatalvezető javaslatára a kormány- megbízott nevezi ki és menti fel. A hivatalvezető-helyettesi kinevezés feltétele a szakirányú felsőfo- kú végzettség (felsőfokú igazgatásszervező, okleveles jogász képesítés vagy okleveles közigazgatási menedzser, illetve egyetemi vagy főiskolai szintű közgazdász szakképesítés). A járási szakigazga- tási szerv vezetőjét a hivatalvezető javaslatára a szakigazgatási szerv vezetője nevezi ki és menti fel.

A járási hivatalok irányítása

A járási törzshivatal hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyek tekintetében az irányítást a fővárosi és megyei kormányhivatalt vezető kormánymegbízott gyakorolja.

A járási hivatal törzshivatalában működő okmányiroda által ellátott feladatok tekintetében az irányítást a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala gyakorolja.

A járási törzshivatal hatáskörébe tartozó szociális feladatok szakmai irányítását a fővárosi és megyei kormányhivatal szociális és gyámhivatala látja el.

A járási szakigazgatási szervek tekintetében a szakmai irányítást a megyei (fővárosi) szakigazgatási szerv vezetője gyakorolja.

A járási hivatal feladat- és hatásköre

A járási hivatalhoz kerülő ügyek legnagyobb részét az okmányirodai feladatok jelentik, így a személyi adat- és lakcímnyilvántartással, útlevél-igazgatással és a közlekedési igazgatással stb. kapcsolatos feladatok.

Amennyiben kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a járási hivatal szervezeti egységeként működő ágazati szakigazgatási szervek (járási szakigazgatási szerv) a következők:

•a járási gyámhivatal a gyermekvédelmi és gyámügyi feladatok ellátására;

•a járási építésügyi hivatal az építés-felügyeleti hatósági és egyes jogszabályokban meghatározott építésügyi hatósági feladatok ellátására;

•a járási hivatal állategészségügyi és élelmiszer-ellenőrző szakigazgatási szerve az élelmiszer-biz- tonsági, élelmiszerminőség-ellenőrzési, takarmányellenőrzési élelmiszerlánc-felügyeleti és állat­­ egészségügyi, illetve a falugazdász-hálózat útján ellátott egyes földművelésügyi feladatok ellátására;

•a járási földhivatal az ingatlanügyi és telekalakítási feladatok ellátására;

•a járási hivatal munkaügyi kirendeltsége a foglalkoztatási, munkaerőpiaci feladatok ellátására;

•a járási népegészségügyi intézet a népegészségügyi feladatok ellátására.

49

közigazgatási alapvizsga

2. ábra: Fővárosi, megyei kormányhivatalok járási hivatalainak irányítása

2.1.5.  A helyi önkormányzatok

Ahogyan az államszervezetnél olvashattuk, a helyi önkormányzatok lehetnek települési és területi önkormányzatok.

Az önkormányzati ügyeket az jellemzi, hogy a település egészét vagy nagyobb részét, a választópol- gárok jelentős körét érintik, és megoldásuknál széles mérlegelési lehetősége van a helyi sajátosságok- nak. Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes követelménye- ket kell érvényesíteni.

2.1.5.1.  A helyi önkormányzatok fogalma

A helyi önkormányzatok decentralizált szervek, amelyek a központi hatalomtól függetlenek, törvény által védett alapjogokkal rendelkeznek, a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében működnek. A helyi önkormányzatok függetlenek, autonómok, egymáshoz képest is mellérendeltségi viszonyban vannak.

2.1.5.2.  A helyi önkormányzatok jogai

Az önkormányzati jogokat az Alaptörvény sorolja fel. Ennek alapján a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között:

•rendeletet alkot;

•határozatot hoz;

•önállóan igazgat;

50

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•meghatározza szervezeti és működési rendjét;

•gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

•meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

•vagyonával és bevételeivel – kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül – vállalkozást folytathat;

•dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;

•önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;

•a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véle- ményt nyilváníthat;

•szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre, fela- dat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;

•törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.

2.1.5.3.  A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök

A helyi önkormányzatok feladatai esetében beszélhetünk kötelező feladatról, önként vállalt- ról, átvállalt állami feladatról, a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatról és államigazgatási feladatról. Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei (a polgármester, bizottságok, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, a jegyző, a társulás) biztosítják.

Kötelező feladat

A törvény előírhat az önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatokat. A törvény a köte- lező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és hatás- kör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen az önkormányzat gazdasági telje- sítőképességet, a lakosság számát, területi nagyságát.

Kötelező feladatok lehetnek például:

•településfejlesztés, településrendezés;

•köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás;

•egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;

•óvodai ellátás;

•ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, -kezelés;

•helyi közösségi közlekedés biztosítása;

•hulladékgazdálkodás.

Önként vállalt feladat

Az önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogsza- bály nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önkormányzat az önként vállalt feladattal nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátá- sát, továbbá finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön források terhére lehetséges.

51

közigazgatási alapvizsga

Átvállalt állami feladat

A helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött külön megállapodás alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás finanszírozásáról.

A helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladat

A települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének védel- méről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával is gondos- kodhat. A szervezet alaptevékenységét a települési és a fővárosi önkormányzat területe szerint ille- tékes megyei (fővárosi) rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás alap- ján, a rendőrség szakmai felügyeletével végzi.

Államigazgatási feladat- és hatáskörök

Törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet a polgármester, valamint a jegyző számára államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg. Ebben az esetben egyfelől az ellátásuk- hoz szükséges költségvetési támogatást a központi költségvetés biztosítja, másfelől ebben az esetben a polgármestert vagy a jegyzőt a képviselő-testület nem utasíthatja, és döntésüket nem bírálhatja felül. Ilyen ügyek pl. az anyakönyvi ügyek, az ipar- és kereskedelmi igazgatási, a birtokvédelmi feladatok, hagyatéki eljárás.

2.1.5.4.  A képviselő-testület

A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének indítványára.

A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. A képviselő-testület ülése nyilvános, de vannak olyan esetek, amikor zárt ülést tart (például vezetői megbízás adása, összeférhetetlenségi ügy tárgyalása, fegyelmi eljárás megindítása).

A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele jelen van. A javaslat elfogadásához a jelen levő települési képviselők több mint a felének igen szava- zata szükséges. Vannak olyan esetek is, amikor minősített többség kell a döntéshez.

Ahogyan a jogi ismereteknél már szóba került, az önkormányzatnál a minősített többség az összes megválasztott képviselő több mint felének szavazatát jelenti. Ilyen például az önkormányzati rende- let elfogadása.

Törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes. A rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos módon ki kell hirdetni. A rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul meg kell küldeni a kormányhivatalnak. Ha a kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértő- nek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.

52

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.1.5.5.  Bizottságok

A bizottság meghatározott feladatra létrehozott testület, amely tagjainak több mint a fele önkor- mányzati képviselő.

Feladatkörében előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtá- sát. A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak, és felülvizsgálhatja a bizottság döntését, illetve önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának.

A képviselő-testület saját maga határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait. Vannak kivételek ez alól. A száz vagy a száznál kevesebb lakosú településen nem jön létre bizottság, hiszen a bizottság feladatait a képviselő-testület látja el az ilyen kis községekben. Az ezer főt meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladatokat egy bizottság is elláthatja. Vannak kötele- zően felállítandó bizottságok is. Ilyen például a pénzügyi bizottság, amelyet a kétezernél több lakosú településen kell létrehozni.

2.1.5.6.  Részönkormányzat

A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot hozhat létre települési képviselőkből és más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati testület vezetője települési képviselő.

A képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.

2.1.5.7.  A polgármester és az alpolgármester

A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntésho- zatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között hatá- rozza meg.

Ugyanúgy, mint minden munkahelyen, a polgármesternek is van „főnöke”, hiszen felette a munkál- tatói jogokat a testület gyakorolja. A képviselő-testület indíthat fegyelmi eljárást vele szemben, megállapíthatja az összeférhetetlenségét, az illetményét stb.

A polgármesteri tisztség, ahogyan említettük, összeférhetetlen bizonyos megbízatásokkal, tisztsé- gekkel (például nem lehet miniszter, bíró, jegyző, központi államigazgatási szerv kormánytisztvi- selője, de lehet országgyűlési képviselő).

A polgármester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el.

A polgármester legfontosabb hatásköre, hogy

•irányítja a polgármesteri hivatalt;

•dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben;

•gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében.

53

közigazgatási alapvizsga

A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a képviselő-testület keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszékhez a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében.

Az alpolgármestert a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással választja; több alpolgármestert is választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai közül választ meg. Azon alpolgármester, akit nem a testület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő-testületnek, de annak ülésein tanácskozási joggal részt vehet.

2.1.5.8.  A jegyző

A polgármester pályázat alapján jegyzőt nevez ki. A kinevezés határozatlan időre szól. A polgár- mester kinevezi a jegyző javaslatára az aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatáro- zott feladatok ellátására.

A jegyző az önkormányzatnál a törvényesség őre, hiszen köteles jelezni a képviselő-testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.

A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát (polgármesteri hivatalt), ő az államigazgatási feladatok első számú címzettje.

A jegyző legfontosabb feladatai a következők:

•gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;

•a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;

•gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében (a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához, jutal- mazáshoz – a polgármester által meghatározott körben — a polgármester egyetértése szükséges);

•döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket;

•dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át;

•tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén;

•dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.

2.1.5.9.  A polgármesteri hivatal – közös önkormányzati hivatal

A helyi önkormányzat képviselő-testülete az önkormányzat működésével, valamint a polgármester vagy a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre. A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő együttműködésének összehangolásában.

A törvény szerint közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi önkor- mányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosság- számot meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A törvény értelmében a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő vagy a közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét.

54

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A közös önkormányzati hivatal jegyzője vagy megbízottja köteles a képviselő-testület ülésén részt venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni, valamint köteles biztosítani az egyes településeken történő ügyfélfogadást.

A teljes közjogi rendszer átfogó megújításának, a közigazgatási rendszer átalakításá- nak, fejlesztésének meghatározó elemeként az Országgyűlés elfogadta a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényt (Mötv.). Az új törvény alapvető célja egy modern, költségtakarékos, feladatorientált önkormányzati rendszer kiépítése, amely lehetőséget biztosít a demokratikus és hatékony működésre, ugyanak- kor – a választópolgárok önkormányzáshoz való kollektív jogait érvényre juttató és

védendő módon – szigorúbb kereteket szab az önkormányzati autonómiának. Az önkormányzati rendszer kereteinek megváltoztatása csak az államszervezet más elemeinek megújításával együtt, a nagy ellátórend- szerek (közoktatás, egészségügy) reformjával összefüggésben teljesedhet ki.

Az Mötv. a következő fontosabb új elemeket tartalmazza:

-a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatása, a település önfenntartó képességének erősítése;

-az állami és önkormányzatok közötti új feladatmegosztás alapjainak meghatározása;

-a megyei önkormányzatok feladatkörének változása a területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési feladatok meghatározásával;

-a polgármester státuszának, feladat- és hatáskörének megerősítése;

-a jegyző kinevezési jogkörének polgármesterhez történő telepítése;

-az összeférhetetlenségre vonatkozó szabályok egységesítése;

-a társulásra vonatkozó szabályok egyszerűsítése;

-a közös önkormányzati hivatal struktúrájának kialakítása;

-a finanszírozásban új feladatalapú támogatási rendszer kialakítása, a működőképesség erősítése;

-a helyi önkormányzatok kötelezettségvállalására vonatkozó szabályok új alapokra helyezése az eladósodás megakadályozása érdekében;

-a törvényességi felügyelet eszközrendszerének meghatározása.

[MAGYARY PROGRAM 12.0]

2.2. ALMODUL: Közszolgálat

2.2.1.  A közszolgálati humánpolitika megújítása

A közszolgálati személyügy megújításának két aspektusa felülnézetből a személyzeti igazgatás rend- szerszintű irányítása, valamint alulnézetből az egyes tisztviselők előtt álló életpályamodell.

2.2.1.1.  Személyzeti igazgatás

A közigazgatási személyzetpolitika alapja a stratégiai gondolkodás. Ehhez azonban hosszú távra szóló személyzetfejlesztési stratégiára van szükség. Ennek hiányában a közszolgálatról való gondol- kodás korábban inkább csupán a jogi szabályozás megújításában merült ki. A szabályozáscentrikus megközelítés háttérbe szorította a stratégiai szemléletet és fejlesztést.

A hatékony közigazgatási személyzetpolitika további feltétele a központi koordinációs szint kiépü- lése. Ezen a szinten kell ugyanis összehangolni a minisztériumok, illetve az önkormányzatok és az egyéb szervek személyzeti tevékenységét, valamint meghatározni az egységes személyzetpolitikai elveket kifejező jogszabályi rendelkezéseket.

55

közigazgatási alapvizsga

Az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet ezt a centrumszerepet a közigazgatásért felelős miniszterre építi, aki érvényesíti a Kormány személyzeti politikáját az egyes minisztériumok vonatkozásában. A szabályozás és a fejlesztés területén szintén a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium feladata lett a tisztviselői életpálya minőségének, vonzó és megtartó erejének növelése, az egységes központi személyügyi szolgáltatások és módszertan működtetése.

A jó közigazgatás működésének kulcskérdése a megfelelő munkáltatói képesség: azaz, hogy az állam s annak részeként az egyes munkáltatók milyen színvonalú személyzetpolitikát folytatnak. A leghatékonyab- ban kialakított szervezet- és feladatrendszer sem képes pótolni a személyi állományban meglévő hiányos- ságokat, ugyanakkor a hivatásukat magas színvonalon gyakorló tisztviselőkkel az esetlegesen előforduló szervezeti és működési problémák ellenére is képes a közigazgatás feladatait elfogadható szinten teljesíteni.

A szervezeti hatékonyság ugyanakkor nem az ott foglalkoztatott tisztviselők egyéni teljesítményé- nek összességét jelenti, a tisztviselők munkája ugyanis nagyrészt attól függ, hogy megfelelően szer- vezett-e a munka. A legjobb elvek szerint létrehozott szervezet sem működik megfelelően, a legpon- tosabban meghatározott feladat ellátása sem lehet hatékony, ha a szervezetet működtető vezetők minőségileg nem érik el a megfelelő szintet. Azért, hogy a megfelelő munkáltatói képesség (jogi lehetőség) birtokában a sikeres vezető képes és alkalmas legyen a szükséges intézkedések megho- zatalára, indokolt kompetenciáinak felmérése és fejlesztése.

2.2.1.2.  Közszolgálati életpálya

A hivatásos magyar közszolgálat több mint kétszáz éves múltra tekint vissza, ugyanakkor jelenkori közszolgálatunknak még két évtizedes története sincs. Mégis ez utóbbit a gyakori, sokszor egymással ellentétes irányú változások jellemezték, amelynek következtében jelentősen meggyengült a rendszer belső egyensúlya: alulmotivált, nem elkötelezett tisztviselők érdemi karrierlehetőségek nélkül.

A közszolgálati humánpolitika megújításakor a legfontosabb kérdés annak eldöntése, hogy milyen értékek mentén történjen az új közszolgálati életpályamodell kialakítása. Az értékválasztás a stabi- litást, kiszámíthatóságot képviselő karrierelv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazko- dást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. A kétféle értékrendszer látszólag egymással ellentétes irányú megoldásokat tesz szükségessé, ezért olyan életpályamodell- re van szükség, amely megőrzi ugyan a kötöttebb karrierrendszer előnyeit, de lehetőséget nyújt a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodásra is. A rugalmas alkalmazkodást pedig azzal lehet elérni, ha fokozatosan a munkakör kerül a személyzeti gazdálkodás középpontjába.

2.2.1.3.  A jogviszony jellege

Fontos paradigmaváltás tehát a rugalmassá váló közigazgatási életpálya, amely a korábbi rendszer- rel ellentétben nem arra ösztönöz, hogy egy szobában dolgozza végig valaki az életét, noha erre is van lehetősége. Megtörténhet ellenben az is, hogy valaki a pályája alatt többször kimegy és visszajön a versenyszférából a közigazgatásba.

Másrészt a rugalmas jelleg a közigazgatásból való „kikerülés” eseteikor az eddigiekben fennálló nem egyenlő helyzetet is megváltoztatja. Tény, hogy nem igazán lehetett elkövetni olyan hibát, szakmai

56

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

mulasztást, ami alapján felmenthetővé vált valaki anélkül, hogy a bíróság ezt később ne vonta volna kétségbe. A jövőben meghatározásra és kimondásra kerül, hogy a tisztviselői jogviszony nem mellé- rendelt viszony. A jogviszony vegyes jellegű, közigazgatási és munkajogi elemek keverednek, de főként a közigazgatási jellemzők dominálnak, amelyeket határozottabban kell érvényesíteni a jogi szabályozásban az alábbiak szerint:

•A jogviszony nem munkaszerződés, hanem kinevezés alapján jön létre. Ez is azt fejezi ki, hogy a jogviszony tartalmát jogszabályok s nem a felek megállapodása határozza meg.

•A jogviszony szabályozásának a közigazgatás értékelvű, hatékony, a hierarchia elvei alapján történő működését kell szolgálnia, különösen a jogviszony bármelyik fél oldalán felmerülő egyoldalú megszüntetése tekintetében.

2.2.1.4.  Az életpálya elemei

A közszolgálati, a fegyveres és más hivatásos szolgálati állomány tagjainak jogviszonyai eseté- ben a célkitűzés az életpályaprogram kialakítása. Ez azonban annyiban meghaladja a korábbi programokat, hogy a jövőben nem egymás mellett, elszigetelten futnak az életutak, hanem meg kell teremteni a közös kapcsolódási pontokat annak érdekében, hogy a karrier ne csak egyirá- nyú előmenetelt jelentsen, hanem az életutak közötti mozgást, váltást is (horizontális mobi- litás). Ehhez a következő közös kapcsolódási pontok mentén szükséges kialakítani az egyes jogviszonyokban az életutakat:

•hivatásetikai normák;

•munkaköralapú rendszer;

•kiválasztás;

•vizsgák;

•előmenetel és javadalmazás;

•értékelés;

•képzés és továbbképzés;

•állami gondoskodás/munkáltatói gondoskodás;

•rendszerirányítás.

2.2.2.  A közszolgálati jog alapjai

2.2.2.1.  A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolása

Munkavégzésre többféle jogviszony keretében kerülhet sor, ezek közül a munkaviszony és a közszolgálati jogviszony a legmeghatározóbb. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy a gazdasági szférában (versenyszférában) munkaviszony, a közszférában pedig közszolgálati jogviszony1 keretében történik a munkavégzés. A kétfajta jogviszony között számos hasonlósá- got találunk (pl. mindkét esetben díjazás ellenében történik a munkavégzés), de igen jelentősek a különbségek is. Mindenekelőtt a kétfajta jogviszonyt más-más jogág szabályozza: a gazdasági szférában történő munkavégzésről a munkajog rendelkezik, a közszférában dolgozók jogállására pedig a közszolgálati jog az irányadó.

1  A közszolgálati jog(viszony) fogalmát ehelyütt szélesebb értelemben használjuk, mint a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.). Utóbbi ugyanis kizárólag a köztisztviselők vonatkozásában használja ezt a fogalmat.

57

közigazgatási alapvizsga

A kétfajta jogviszony közti fontosabb különbségek a következők:

•a munkaviszonyban a munkáltató eredményes működése a cél, míg a közszolgálati jogviszony- ban a köz szolgálata az elsődleges;

•a munkaviszonyban a munkáltató többnyire egy gazdasági társaság, társadalmi szervezet, alapítvány stb., míg a közszolgálati jogviszonyban valamely állami vagy önkormányzati szerv, illetve ilyen fenntartású költségvetési szerv;

•a közszolgálati jogviszony alanyait – a munkaviszony alanyaihoz képest – többletkötelezett- ségek terhelik és többletjogosultságok illetik meg (előbbire a különböző összeférhetetlenségi szabályok, utóbbira a törvények által garantált előmenetel lehet a jellemző példa);

•a munkajog irányadó jogszabálya a munka törvénykönyvéről szóló 2012 évi I. törvény (Mt.), a közszolgálati jogban pedig külön közszolgálati törvények vannak az egyes rétegekre vonatkozóan.

Közszolgálati jogviszony: A közszolgálathoz tartozó foglalkoztatási jogviszonyok összessége.

2.2.2.2.  A nyitott és a zárt rendszerű közszolgálat

A közigazgatási személyzetpolitikának történetileg két modellje alakult ki, a nyitott és a zárt rend- szerű közszolgálat.

A két modell közti fontosabb különbségek az alábbiakban összegezhetőek:

•A zárt rendszer életpályaszerű munkavégzést, állandó (köz)tisztviselői kart igyekszik megvaló- sítani, ahol a foglalkoztatás stabilitása elsődleges, és a jogviszony megszüntetése csak kivételes esetekben lehetséges. Ezzel szemben a nyitott rendszerben nincs szó élethivatásszerű szolgálat- ról, és a jogviszony is rugalmasabban megszüntethető.

•A zárt rendszerben a személyi állomány politikailag semleges, így a kormányváltás nem érin- ti a tisztviselők jogviszonyát. A nyitott rendszerben viszont erősebb a politikai befolyás, és a közigazgatás személyzetében jóval erősebb a rotáció.

•A zárt rendszerben a közszolgálati jogviszony szabályozása élesen elkülönül a munkajogtól. Nyitott rendszerben viszont alig van különbség a kétfajta jogviszony között.

•A zárt rendszer számos sajátossága (pl. tervszerű, garantált előmenetel, törvényben szabályozott illetményrendszer, folyamatos képzés és továbbképzés) nem vagy kevésbé hangsúlyosan valósul meg a nyitott rendszerekben.

A valóságban az egyes államokban a kétfajta modell ötvözete jelenik meg, de természetesen orszá- gonként eltér, hogy melyik rendszer jellemzői valósulnak meg hangsúlyosabban. Magyarországon a rendszerváltást követően, 1992-ben megalkotott köztisztviselői törvény egyértelműen a zárt rendszerű közszolgálat modelljéhez állt közelebb, ám a törvény a közel két évtizedes története alatt számos ponton „felpuhult”, és esetenként a nyitott rendszer egyes megoldásai is teret kaptak. Az új törvény, azaz a Kttv. a két rendszer előnyeit igyekszik kombinálni.

2.2.2.3.  A közszolgálati tisztviselők rétegei

A tág értelemben vett közszolgálati alkalmazottakon belül a következő négy réteg (együttes elne- vezésük: közszolgálati tisztviselők) alkotja a közigazgatás személyi állományát:

58

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2. táblázat: A közigazgatás személyi állománya

 

Jogviszony neve

 

Alkalmazó szerv

Tevékenység jellege

 

 

 

 

 

 

 

•

Miniszterelnökség, minisztériumok,

 

 

 

 

kormányhivatalok, központi hivatalok

 

 

 

•

előbbiek területi, helyi szervei

 

 

kormányzati

•

megyei, fővárosi kormányhivatalok és

 

Kormánytisztviselők

 

ezek területi szervei

 

szolgálati

 

 

 

 

 

 

jogviszony

•

a Kormány által

 

 

 

 

intézményfenntartásra kijelölt szerv

 

 

 

•

a rendőrség, a büntetés-végrehajtás és

a közigazgatási szerv

 

 

 

a hivatásos katasztrófavédelemi szerv

 

 

 

központi és területi szervei

feladat- és hatásköré-

 

 

 

 

ben eljáró vezető és

 

 

•

helyi önkormányzat képviselő-testüle-

 

 

ügyintéző, aki előkészíti

 

 

 

tének polgármesteri hivatala közterü-

a közigazgatási szerv

 

 

 

let-felügyelete és a közös önkormány-

feladat- és hatáskörébe

 

 

 

zati hivatala

tartozó ügyeket érdemi

 

 

•

egyes Alaptörvényben szabályozott

döntésre, illetve –

 

 

felhatalmazás esetén – a

 

 

 

államhatalmi szervek hivatalai (pl.

 

 

 

döntést kiadmányozza

 

 

 

Országgyűlés Hivatala, Köztársasági

 

 

 

 

Köztisztviselők

közszolgálati

 

Elnök Hivatala, Alkotmánybíróság

 

jogviszony

 

Hivatala)

 

 

 

 

 

 

•

egyes, a Kormány irányítása alá nem

 

 

 

 

tartozó központi államigazgatási

 

 

 

 

szervek (pl. Közbeszerzési Hatóság,

 

 

 

 

Gazdasági Versenyhivatal, Nemzeti

 

 

 

 

Média- és Hírközlési Hatóság,

 

 

 

 

Pénzügyi Szervezetek Állami

 

 

 

 

Felügyelete)

 

 

 

 

 

 

 

kormányzati

 

 

 

Kormányzati

szolgálati

ua., mint a kormánytisztviselőknél

 

ügykezelők

jogviszony

a közigazgatási szervnél

 

 

 

közhatalmi, irányítási,

 

 

 

 

 

 

 

 

ellenőrzési és felügyeleti

 

 

 

 

 

 

 

 

tevékenység gyakorlásá-

Közszolgálati

közszolgálati

 

 

hoz kapcsolódó ügyvi-

ua., mint a köztisztviselőknél

teli feladatot lát el

 

ügykezelők

jogviszony

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A fenti négy rétegen kívül a tág értelemben vett közszolgálati alkalmazottakhoz soroljuk még a közal- kalmazottakat, akik az előbbiekkel szemben nem a közigazgatásban dolgoznak, hanem az állam és a helyi önkormányzat költségvetési szerveinél (pl. tanárok, orvosok), a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjait (pl. rendőrök, tűzoltók), a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú tagjait, a bírákat, az ügyészségi alkalmazottakat, valamint az igazságügyi alkalmazottakat.

A közszolgálati tisztviselők közül a Kttv. a legnagyobb terjedelemben a kormánytisztviselők jogál- lását mutatja be; a másik három rétegnél pedig csak az eltéréseket szabályozza. Ennek megfelelően

59

közigazgatási alapvizsga

a továbbiakban mi is a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályozást mutatjuk be, amely tehát főszabályként a köztisztviselőkre is alkalmazandó. (A fontosabb eltérések kiemelésre kerülnek.)2

2.2.3.  A közszolgálati jogviszony létesítése és módosítása

2.2.3.1.  Alkalmazási feltételek

A kormányzati szolgálati jogviszony létesítését illetően elsőként azt kell tisztázni, hogy kiből lehet kormánytisztviselő, azaz milyen alkalmazási (kinevezési) feltételeket rögzít a törvény.

A Kttv. által előírt alkalmazási feltételeket két csoportra oszthatjuk attól függően, hogy a feltétel minden kormánytisztviselővel szemben érvényesül-e (általános alkalmazási feltételek), vagy csak egyes munkakörök esetében jelentkezik követelményként (különös alkalmazási feltételek).

Az általános alkalmazási feltételek a következők:

•magyar állampolgárság;

•büntetlen előélet;

•legalább középiskolai végzettség (ez az érettségi vizsgát jelenti);

•cselekvőképesség.

A leggyakoribb különös alkalmazási feltételek az alábbiak:

•egyes fontos és bizalmas munkakörök esetén (pl. egyes központi államigazgatási szervek vezetői­ nél vagy a Miniszterelnökség vezetői munkakörben dolgozó kormánytisztviselőinél) szükséges a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző szerv hozzájárulása;

•vagyonnyilatkozat;

•meghatározott iskolai végzettség (pl. jogi), képesítés (pl. közigazgatási szakvizsga) vagy képesség (pl. idegennyelvtudás);3

•meghatározott gyakorlati idő letöltése;

•egészségi és pszichikai alkalmasság.

2.2.3.2.  Kiválasztási eljárás

Hazánkban jelenleg nem kötelező a pályáztatási eljárás, így viszonylagosan nagy a munkáltató mozgástere. Viszont jogszabály vagy az államigazgatási szerv döntése alapján meghatározott munka- kör betöltése vagy vezetői megbízás ellátása meghívásos vagy pályázati eljárás alapján történhet.

Ebben az esetben kinevezést, megbízást adni csak olyan személynek lehet, aki a pályázaton részt vett és a pályázati feltételeknek megfelelt.

2.2.3.3.  Kinevezés

A közszolgálati jogviszonyt – a munkaviszonnyal szemben – nem munkaszerződés, hanem kine- vezés létesíti.

2  A kormányzati és a közszolgálati ügykezelők jogállását viszont nem érintjük.

3  A részletes szabályokat a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól szóló 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.

60

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

Tekintve, hogy a kinevezés egyoldalú (a munkáltató által írásban megtett) jognyilatkozat, azt el is kell fogadni (a leendő kormánytisztviselő részéről, szintén írásban) a jogviszony létrejöttéhez.

A közszolgálati jogviszony határozatlan időre létesül; határozott időre csak tartósan távollevő kormánytisztviselő helyettesítése céljából vagy esetenként szükségessé váló feladat elvégzésére, illet- ve tartós külszolgálat ellátására létesíthető jogviszony. A kinevezésben kötelező próbaidőt kikötni, amelynek mértéke legalább három, legfeljebb hat hónap; meghosszabbítani nem lehet.

A próbaidő alatt a jogviszonyt bármelyik fél indokolás nélkül, azonnali hatállyal megszüntetheti. A Kttv. szintén kötelező jelleggel írja elő az eskütételt: a kormánytisztviselőnek kinevezésekor esküt kell tennie, amelyet szóban kell elmondani és írásban megerősíteni.

2.2.3.4.  A jogviszony módosítása

Főszabályként a kinevezés tartalmát módosítani csak a közigazgatási szerv és a kormánytisztviselő közös megegyezésével lehet.

A Kttv. ugyanakkor rögzít néhány esetet, amikor nem kell a kormánytisztviselő beleegyezése. Ilyen pl. ha a fizetési fokozatban történő előrelépés miatt szükséges módosítani a kinevezést, vagy ha a munkavégzés helye változik meg (az adott településen belül). Szintén nem kell a kormánytisztvi- selő beleegyezése, ha az államigazgatási szerv személyében jogutódlás miatt bekövetkezett változás indokolja a kinevezés módosítását – feltéve, hogy a feladatkör, a munkavégzés helye szerinti telepü- lés és az illetmény nem változik.

2.2.4.  A jogviszony megszűnése és megszüntetése

A kormányzati szolgálati jogviszony speciális jellege abban is megnyilvánul, hogy a jogviszony megszüntetésének kötöttebb szabályai vannak, és a jogviszony megszűnése vagy megszünteté- se csak a törvényekben meghatározott esetekben és módokkal lehetséges. Ki kell emelni, hogy a megszűnés és a megszüntetés nem szinonim fogalmak. A megszűnés esetében valamilyen, a felek akaratától nagyrészt független jogi tény következtében, lényegében automatikusan, minden további jognyilatkozat nélkül szűnik meg a közszolgálati jogviszony. Ezzel szemben a megszüntetés mindig jognyilatkozathoz kötött, vagyis egyik (vagy mindkét) fél „akarja” a jogviszony megszüntetését.

A fontosabb megszűnési okok a következők:

•lejár a kinevezésben foglalt határozott idő;

•a kormánytisztviselő halála;

•a 70. életév betöltése;

•a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnése;

•hivatalvesztés fegyelmi büntetés kiszabása;

•ha a kormánytisztviselő a társadalombiztosítási szabályok alapján az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte,ésazöregségiteljesnyugdíjhozszükségesszolgálatiidőtmegszerezte(ezalólkivételtjelent, ha a kormánytisztviselő kérelmére és hivatali érdek alapján a munkáltató – a Kormány egyetérté- sével – a jogviszonyt fenntartja [köztisztviselők esetében nincs szükség a Kormány egyetértésére]);

•a törvényben meghatározott egyéb esetekben (pl. nem szünteti meg az összeférhetetlenségét, a közigazgatási alapvizsgát az előírt határidőn belül nem teszi le).

61

közigazgatási alapvizsga

A jogviszony megszüntetési módjai a következők:

•a felek közös megegyezése;

•áthelyezés: ekkor a kormánytisztviselőt másik közigazgatási szervhez, illetve közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati szervekhez helyezik át (de pl. a versenyszférába nem lehet áthelyezni);

•lemondás: a kormánytisztviselő a közszolgálati jogviszonyról bármikor lemondhat (indokolás nélkül), a lemondási idő két hónap, de a felek ennél rövidebb időben is megállapodhatnak;

•próbaidő alatti azonnali hatályú megszüntetés: bármelyik fél kezdeményezheti, és nem kell indokolni;

•felmentés: a munkáltató általi megszüntetés, amely történhet a munkáltató mérlegelése alapján (pl. ha létszámcsökkentés miatt megszűnik a munkaköre), vagy pedig kötelező jelleggel (pl. a kormánytisztviselő hivatalára méltatlanná válik, munkavégzése nem megfelelő, vagy vezetőjé- nek bizalmát elveszti).

A munkáltató a felmentést úgy köteles megindokolni, hogy abból a felmentés oka világosan kitűn- jön. Vita esetén a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű.

A felmentési idő két hónap. A kormánytisztviselőt a felmentés időtartamának legalább a felére a munkavégzési kötelezettség alól mentesíteni kell; ezen időszak alatt a szervnél nem kell munkát végeznie, viszont jogosult az átlagkeresetére.

Felmentés és a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszüntetése esetén a kormánytisztviselő részé- re végkielégítés jár, amelynek mértéke – a kormánytisztviselő kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött idejének függvényében – 1–8 havi illetménynek megfelelő összeg. (Az egyhavihoz legalább három év jogviszony szükséges.) Egyes körülmények kizárják a végkielégítésre való jogosultságot, ilyen például, ha a felmentés oka a nem megfelelő munkavégzés vagy méltatlanság volt, illetve, ha a kormánytisztviselő nyugdíjasnak minősül.

2.2.5.  Összeférhetetlenség a közszolgálatban

Az összeférhetetlenség intézménye – mint a közszféra egyik sajátossága – különböző jellegű tilalmakat, korlátozásokat ró a közszolgálati alkalmazottakra: több területen tartózkodniuk kell bizonyos tevékeny- ségektől és magatartásoktól. Az összeférhetetlenségnek a következő öt típusát különböztetjük meg.

1)  Gazdasági összeférhetetlenség:

-A kormánytisztviselő munkavégzésre irányuló további jogviszonyt csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának előzetes engedélyével létesíthet.

-Egyes tevékenységekre irányuló jogviszony létesítéshez viszont nem kell engedély (kivéve, ha a munkavégzés időtartama részben azonos a kormánytisztviselő beosztás szerinti munkaide- jével). Ilyenek az ún. gyakorolható tevékenységek, például a tudományos, oktatói, művészeti tevékenység.

-Fontos megjegyezni, hogy a vezetői megbízású kormánytisztviselő csak gyakorolható tevé- kenységet végezhet, egyebet még engedéllyel sem.

-A kormánytisztviselő továbbá nem lehet gazdasági társaságnál vezető tisztségviselő, illetve felügyelőbizottsági tag (pl. nem lehet egy kft. ügyvezetője), kivéve, ha pl. a gazdasági társaság önkormányzati, köztestületi többségi tulajdonban vagy tartósan állami tulajdonban van.

62

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2)  A politikai összeférhetetlenség szabályai a kormánytisztviselő politikai szerepvállalását korlátozzák azzal, hogy a Kttv. értelmében:

-pártban tisztséget nem viselhet, viszont „egyszerű” párttag lehet;

-párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat. (Kivételt jelent az országgyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon való jelölti részvétel.)

3)  A hatalmi ágak megosztásának elve szintén tilalmakat állít fel. A kormánytisztviselő a másik két hatalmi ághoz tartozó hivatásokat nem tölthet be, így nem lehet:

-országgyűlési képviselő;

-bíró, ügyész és

-főszabályként helyi önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati képviselő sem.

(Az utóbbi két megbízatást kivételesen akkor töltheti be kormánytisztviselőként, ha az őt alkalmazó szerv illetékességi területén kívüli helyi/nemzetiségi önkormányzatnál történik a képviselői poszt betöltése.)

4)A hozzátartozói összeférhetetlenség értelmében a kormánytisztviselő hozzátartozójával nem állhat irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási viszonyban (együttalkalmazás tilalma).

5)A közszolgálati hivatás presztízséből adódóan a kormánytisztviselő nem folytathat olyan tevé- kenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához méltatlan, vagy amely pártat- lan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné. (Ez az előírás nemcsak a kormánytisztvi- selő munkavégzésére, hanem akár a magánéletére is kiterjedhet.)

Amennyiben a kormánytisztviselővel szemben összeférhetetlenségi ok merül fel, illetve ha össze- férhetetlen helyzetbe kerül (pl. megválasztják országgyűlési képviselőnek), ezt köteles haladékta- lanul írásban bejelenteni.

Ezt követően a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban köteles felszólítani a kormánytisztviselőt az összeférhetetlenség megszüntetésére (utóbbi történhet pl. az országgyűlési képviselői mandátum- ról való lemondással). Ha erre harminc napon belül nem kerül sor, a kormánytisztviselő közszolgá- lati jogviszonya megszűnik.

2.2.6.  Előmenetel a közszolgálatban

Az előmeneteli rendszer alapja a besorolás, amely a kormánytisztviselő iskolai végzettsége és kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött ideje alapján történik. Ugyanakkor a besorolásra hatással van például az iskolai végzettség jellege, a bizonyítvány, diploma minősítése, a kormány- tisztviselő minősítésének eredménye. A besorolásra az iskolai végzettség szintjétől függően két besorolási osztály­ szolgál.

A felsőfokú végzettségű kormánytisztviselőt – amennyiben a feladatkörére előírt szakirányú felső- fokú iskolai végzettséggel rendelkezik – az I. besorolási osztályba, a középiskolai végzettségűeket a II. besorolási osztályba kell besorolni.

63

közigazgatási alapvizsga

A besorolási osztályokon belül besorolási, illetve fizetési fokozatokba kerül a kormánytisztviselő az alábbiak szerint:

3. táblázat: Besorolási osztályok és fokozatok

I. BESOROLÁSI OSZTÁLY

(felsőfokú iskolai végzettségű kormánytisztviselők)

Besorolási fokozat megnevezése

Fizetési fokozat

Közszolgálati jogvi-

Szorzószám

szony időtartama (év)

 

 

 

Gyakornok

1

0–1

3,1

 

 

 

 

Fogalmazó

2

1–2

3,2

 

 

 

3

2–3

3,3

 

 

 

 

 

 

4

3–4

3,5

 

 

 

 

Tanácsos

5

4–6

3,7

 

 

 

 

 

6

6–8

3,9

 

 

 

 

 

7

8–10

4,2

 

 

 

 

Vezető-tanácsos

8

10–12

4,4

 

 

 

9

12–14

4.6

 

 

 

 

 

 

10

14–16

4,8

 

 

 

 

 

11

16–19

5,1

 

 

 

 

Főtanácsos

12

19–22

5,2

 

 

 

 

 

13

22–25

5,3

 

 

 

 

 

14

25–29

5,6

 

 

 

 

Vezető-főtanácsos

15

29–33

5,7

 

 

 

16

33–37

5,8

 

 

 

 

 

 

17

37 év felett

6,0

 

 

 

 

 

 

 

 

II. BESOROLÁSI OSZTÁLY

 

 

 

(középiskolai végzettségű kormánytisztviselők)

 

 

 

 

Közszolgálati

 

Besorolási fokozat megnevezése

Fizetési fokozat

jogviszony

Szorzószám

 

 

időtartama (év)

 

Gyakornok

1

0–2

1,79

 

 

 

 

 

2

2–4

1,9

 

 

 

 

 

3

4–6

2,0

 

 

 

 

Előadó

4

6–8

2,2

 

 

 

 

 

5

8–10

2,25

 

 

 

 

 

6

10–12

2,3

 

 

 

 

64

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

II. BESOROLÁSI OSZTÁLY

(középiskolai végzettségű kormánytisztviselők)

 

 

Közszolgálati

 

Besorolási fokozat megnevezése

Fizetési fokozat

jogviszony

Szorzószám

 

 

időtartama (év)

 

 

7

12–15

2,5

 

 

 

 

 

8

15–18

2,6

 

 

 

 

 

9

18–21

2,65

Főelőadó

 

 

 

10

21–24

2,7

 

 

 

 

 

11

24–27

2,8

 

 

 

 

 

12

27–29

2,85

 

 

 

 

 

13

29–31

2,9

 

 

 

 

 

14

31–33

3,3

 

 

 

 

Főmunkatárs

15

33–35

4,0

 

 

 

16

35–37

4,2

 

 

 

 

 

 

17

37 év felett

4,4

 

 

 

 

A besorolásban való előmenetel – a törvény által meghatározott feltételek teljesítése esetén – lényegé- ben automatikusnak tekinthető, és a kormánytisztviselőnek alanyi joga van rá. Ahhoz, hogy maga- sabb besorolási fokozatba lépjen, a kormánytisztviselőnek a következő feltételeket kell teljesítenie:

•le kell töltenie a fokozatok közötti várakozási időt;

•teljesítenie kell a jogszabályok (pl. tanácsosi besorolási fokozathoz közigazgatási szakvizsga) vagy a munkáltató által előírt feltételeket, valamint

•a feladatainak ellátására megfelelt fokozatú minősítést kell kapnia.

Az előmenetellel szorosan összekapcsolódik a közigazgatási alapvizsga és a közigazgatási szakvizsga mint a szakmai tudást és a kompetenciákat is mérő „ellenőrző pontok”.

Az I. besorolási osztályba tartozó kormánytisztviselőnek a fogalmazó besorolásához egy éven belül, a II. besorolási osztályba tartozóknak pedig az előadó besorolásához két éven belül kell közigazga- tási alapvizsgát tennie. Kiemelendő, hogy az alapvizsga a pályán maradás feltétele, ugyanis nem teljesítése esetén megszűnik a jogviszony.

A közigazgatási szakvizsgát csak a felsőfokú iskolai végzettségű kormánytisztviselők tehetik le (főszabály szerint legalább két év közigazgatási szervnél szerzett gyakorlatot követően; a vezetők viszont gyakorlat nélkül is tehetnek szakvizsgát). További eltérést jelent az alapvizsgától, hogy a szakvizsga elmaradása „főszabályként” nem jár a jogviszony megszűnésével, viszont ekkor a kormánytisztviselőt a közigazgatási szakvizsga teljesítéséig nem lehet magasabb fizetési vagy beso- rolási fokozatba sorolni. Más a helyzet a vezető munkakört betöltő kormánytisztviselőknél: esetük- ben a szakvizsga-kötelezettség elmulasztása a kormányzati szolgálati jogviszony megszűnésével jár.

A garantált előmenetel legfontosabb hozadéka az alapilletmény növekedése, de például a pótsza- badságok is részben a besorolástól függnek.

65

közigazgatási alapvizsga

Kiemelendő továbbá, hogy – mintegy oldva a rendszer túlzott automatizmusát – lehetőség van az előmenetel gyorsítására és lassítására is az alábbiak szerint:

•a kormánytisztviselőt soron kívül előre kell sorolni, ha a magasabb besorolási fokozatba lépés- hez – a jogszabály vagy a munkáltató által – előírt feltételeket a következő besorolási fokozathoz szükséges várakozási idő lejárta előtt teljesítette;

•ha a kormánytisztviselő megfeleltnél alacsonyabb fokozatú minősítést kap, a következő besoro- lási fokozathoz előírt várakozási ideje legfeljebb egy évvel meghosszabbítható.

Az előmenetel azonban nemcsak a besorolásban történhet, hanem címekben és vezetői beosztás- ban is, ám utóbbiakra már nincs alanyi joga a kormánytisztviselőnek, az azokban való részesülés a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelésen alapuló döntése.

Az egyes címeket (pl. közigazgatási tanácsadó, szakmai tanácsadó) többnyire kimagasló teljesít- mény esetén lehet megszerezni, és mindig valamilyen fokú illetménynövekedéssel járnak.

A kormánytisztviselő vezetői (osztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi, főosztályvezetői) munka- kör betöltésére is kinevezhető közigazgatási szerv, illetve a munkamegosztás szempontjából elkülö- nült szervezeti egység vezetésére. A vezetői kinevezés feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a jogi vagy közigazgatási szakvizsga és főszabály szerint határozatlan időre szól.

2.2.7.  Teljesítményértékelés és minősítés

A teljesítményértékelést és a minősítést illetően elsőként azt kell kiemelni, hogy ezek nem szinonim fogalmak, bár nyilvánvalóan van kapcsolódás közöttük.

Némi leegyszerűsítéssel elmondhatjuk, hogy a teljesítményértékelés lényegében folyamatosan, éven- te történik, míg a minősítésre – amely részben a teljesítményértékelésen alapul – ritkábban kerül sor.

A teljesítményértékelés különösen fontos szerepet tölt be a közszolgálatban, és rendeltetésszerű alkalmazása igen körültekintő eljárást igényel mind az értékelő, mind az értékelt szempontjából.

A teljesítményértékelés funkcióját, céljait a következőkben foglalhatjuk össze:

•lehetővéválik,hogyakormánytisztviselővisszacsatolástkapjonmunkavégzésénekszínvonaláról;

•felmérhetőek a képzési és fejlesztési igények;

•számos munkáltatói döntést (pl. előléptetés, alapilletmény eltérítése, felmentés kezdeményezése) a teljesítményértékelés eredménye alapoz meg;

•kiemelt szerepe van továbbá a szervezeti–intézményi kultúra formálásában, ezáltal az egész közszolgálat minőségének és hatékonyságának javításában.

A kormánytisztviselők teljesítményértékelésének, minősítésnek a rendjére, eljárásra és szintjeire vonatkozó részletes szabályokat nem a Kttv. tartalmazza, hanem kormányrendelet állapítja meg.4 A törvény jelenleg pusztán annyit rögzít, hogy

•a teljesítményértékelésnek vannak kötelező és ajánlott elemei;

4  A közszolgálati tisztviselők teljesítmény-értékelését a közszolgálati egyéni teljesítmény-értékelésről szóló 10/2013. (I. 21.) Korm. rendelet szabályozza.

66

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•legalább két teljesítményértékelés eredménye együttesen adja a kormánytisztviselő minősítését;

•minősíteni az első teljesítményértékeléstől számított egy évet követően kell;

•a teljesítményértékelés alapján jutalom fizethető.

A minősítés a kormánytisztviselő tárgyévre vonatkozó teljesítményértékelései eredményének szá­­ zalékban meghatározott számtani átlaga. Mind a teljesítményértékelésnek, mind a minősítésnek öt szintjét (fentről lefele haladva: A–B–C–D–E) határozza meg a kormányrendelet.

A kormánytisztviselő jogorvoslattal csak korlátozottan élhet, ugyanis közszolgálati jogvitát kizáró- lag akkor kezdeményezhet, ha a teljesítményértékelés vagy minősítés

•hibás vagy valótlan ténymegállapítást, illetve

•személyiségi jogát sértő megállapítást tartalmaz.

Ezen esetekben kezdeményezheti ezek megsemmisítését, viszont a minősítő belátásán alapuló, nem ténybeli megállapítások (pl. „a kormánytisztviselő elemző készsége átlag alatti”) felülvizsgálata és megsemmisítése nem kérhető.

2.2.8.  Képzés és továbbképzés

A képzés és a továbbképzés törvényi szintű szabályozása szintén a közszolgálat egyik sajátossága: a képzé- sen, továbbképzésen való részvétel nemcsak joga, hanem kötelezettsége is a kormánytisztviselőnek.5

A továbbképzést főszabály szerint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem biztosítja. A kormánytisztvi- selőnek előírt továbbképzés és az ezzel összefüggő beszámolási vagy vizsgakötelezettség teljesítése miatt kieső munkaidőre járó illetményét az államigazgatási szerv köteles megtéríteni.

A Kttv. szankciókat is tartalmaz arra az esetre, ha a kormánytisztviselő neki felróható okból a képzést elmu- lasztja,illetveazelőírtkövetelményeketnemteljesíti,vagyhaajogviszonyapl.hivatalvesztésfegyelmibüntetés vagy méltatlanságon alapuló felmentés miatt szűnt meg. Ekkor ugyanis köteles megtéríteni a képzés költsége- it. (A megtérítési kötelezettség viszont nem terheli a kormánytisztviselőt az iskolarendszeren kívüli kötelező továbbképzés költségei esetében, kivéve az idegen nyelvi képzést, valamint a külföldi képzést, továbbképzést.)

Ha a kormánytisztviselő egyéb (pl. iskolarendszerű) képzésben vesz részt, és ez érinti a munkaide- jét, köteles ezt engedélyeztetni a munkáltatójával. A munkáltató engedélye alapján a kormánytiszt- viselő mentesül a tanulmányok folytatásához szükséges időre a munkavégzési kötelezettsége alól, amelynek időtartamára a kormánytisztviselő illetményre jogosult.

A kormánytisztviselő – tanulmányi szerződés vagy közszolgálati szabályzat eltérő rendelkezése hiányá- ban – köteles ledolgozni a tanulmányi célú mentesítés időtartamát. Emellett a munkáltató a kormány- tisztviselőt vizsgánként (vizsgatárgyanként) négy munkanapra köteles a kormánytisztviselőt mentesíteni a munkavégzési kötelezettsége alól. Végezetül meg kell említeni, hogy a polgármesterésahelyiönkormány- zati képviselő is jogosult részt venni az egyes képzéseken, de esetükben kötelezettségről nem beszélhetünk.

5  A közszolgálati tisztviselők továbbképzésének részletszabályait – különösen a továbbképzés irányítását, szervezetrend­ szerét,­ valamint a továbbképzési programokat – a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről szóló 273/2012. (IX. 28.) Korm. rendelet tartalmazza.

67

közigazgatási alapvizsga

2.2.9.  Munkaidő és pihenőidő

2.2.9.1.  Munkaidő

A heti munkaidő – főszabály szerint – a kormánytisztviselőknél is 40 óra, amely – az általános munkarend alapján – hétfőtől csütörtökig 8-tól 16.30 óráig, pénteken pedig 8-tól 14 óráig tart. (Utóbbi megint csak főszabály, hiszen a kormánytisztviselő munkaidő-beosztását a munkáltatói jogkör gyakorlója az előbbiektől eltérően is megállapíthatja.)

Természetesen lehetőség van rendkívüli munkavégzés (túlmunka) elrendelésére is – a Kttv. szerint ezt a kormánytisztviselő kérése esetén írásban kell megtenni. A rendkívüli munkavégzés időtar- tama éves szinten 200 órában van maximalizálva. A rendkívüli munkavégzést teljesítő kormány- tisztviselőt előbbi időtartamával azonos mértékű szabadidő illeti meg; viszont amennyiben a heti pihenőnapon vagy munkaszüneti napon történt a túlmunkavégzés, a kompenzáció kétszeres, illetve háromszoros mértékű.

A szabadidőt a rendkívüli munkavégzést követően, legkésőbb harminc napon belül kell kiadni; ha ez nem lehetséges, meg kell váltani. Kiemelendő, hogy a vezetői munkakörben levő kormánytisztviselő- nek csak akkor jár rendkívüli munkaidőért szabadidő, ha ezt a közszolgálati szabályzat megállapítja.

2.2.9.2.  Pihenőidő

A jogszabályok különböző jellegű és hosszúságú pihenőidőt biztosítanak a kormánytisztviselők részére.

Ezek az alábbiak:

•Munkaközi szünet: Ha a napi munkaidő a hat órát meghaladja, a kormánytisztviselő részére napi 30 perc, valamint minden további három óra munkavégzés után legalább 20 perc munka- közi szünetet kell biztosítani. (Így tehát amennyiben a kormánytisztviselő napi munkaideje 9 óra, összesen 30 + 20 = 50 perc munkaközi szünetre jogosult.)

•Napi pihenőidő: A kormánytisztviselő részére a napi munkájának befejezése és a másnapi munkakezdés között legalább 11 óra egybefüggő pihenőidőt kell biztosítani.

•Heti pihenőidő: A kormánytisztviselőt hetenként két egymást követő pihenőnap illeti meg, ezek közül az egyiknek vasárnapra kell esnie.

•Évi fizetett (rendes) szabadság, amely 25 nap alapszabadságból és – a besorolás és a beosztás függvényében – további 3–13 nap pótszabadságból áll. (Előbbieken kívül pótszabadság jár még például a 16 éven aluli gyermek esetén is.) A szabadság kiadása elsősorban a munkáltatói jogkör gyakorlójának a döntése, de az alapszabadság kétötödét (vagyis tíz napot) a kormánytisztviselő által kért időpontban kell kiadni, amennyiben erre vonatkozó igényét a szabadság kezdete előtt legkésőbb 15 nappal bejelenti. A szabadságot esedékességének évében kell kiadni, de a munkál- tatói jogkör gyakorlója a szabadságot szolgálati érdek esetén a tárgyévet követő év január 31-ig, kivételesen fontos szolgálati érdek esetén legkésőbb március 31-ig adja ki. A jogszabály – kivéte- lesen fontos szolgálati érdek esetén – lehetőséget ad a már megkezdett szabadság megszakítta- tására, de ebben az esetben a kormánytisztviselőnek a megszakítással összefüggésben felmerült kárát, illetve költségeit a közigazgatási szerv köteles megtéríteni.6

6  A munka- és pihenőidőre vonatkozó további előírásokat lásd a 30/2012. (III. 7.) Korm. rendeletet.

68

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.2.10.  A munkavégzés szabályai

A munkavégzésre irányadó szabályok nagyobbrészt kötelezettségeket írnak elő a jogviszony alanya- ira. A feleket a következő fontosabb kötelezettségek terhelik:

A munkáltató (közigazgatási szerv) köteles:

•a kormánytisztviselőt a kinevezésében foglaltak és a jogszabályok, illetve a közszolgálati szabályzat szerint foglalkoztatni, részére az egészséges és biztonságos munkavégzés feltételeit biztosítani;

•a munkavégzéshez szükséges feltételeket biztosítani;

•a kormánytisztviselő e törvény szerinti előmenetelének feltételeit biztosítani;

•a kormánytisztviselő feladatait és a munkakör betöltésével kapcsolatos követelményeket (végzettség, szakképzettség, szakképesítés, tapasztalat, képességek) munkaköri leírásban rögzíteni;

•a munkaköri feladatok ellátását úgy megszervezni, hogy a kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő jogait gyakorolni, kötelezettségeit teljesíteni tudja (pl. a munka- közi szünet kivételét lehetővé kell tennie);

•a munkaköri feladatok elvégzéséhez szükséges tájékoztatást és irányítást megadni;

•a kormánytisztviselő munkakörével kapcsolatos képzést és továbbképzést elősegíteni;

•a kormánytisztviselőnek az e törvényben meghatározott illetményt és egyéb járandóságait megfizetni;

•a kormánytisztviselőnek a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek telje- sítése során indokoltan felmerült költségeit megtéríteni;

•a kormánytisztviselő teljesítményét értékelni és minősítését elvégezni;

•biztosítani annak lehetőségét, hogy a kormánytisztviselő érdekképviseleti tevékenységével kapcsolatos jogait gyakorolhassa.

A kormánytisztviselő köteles:

•feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni;

•az előírt helyen és időben, munkára képes állapotban megjelenni;

•munkaideje alatt – munkavégzés céljából, munkára képes állapotban – a munkáltató rendelke- zésére állni;

•vezetőkkel és munkatársakkal együttműködni;

•munkáját személyesen ellátni, valamint általában olyan magatartást tanúsítani, hogy ez más egészségét és testi épségét ne veszélyeztesse, munkáját ne zavarja, anyagi károsodását vagy hely- telen megítélését ne idézze elő;

•felettese utasítását végrehajtani.

Az utóbbi kapcsán meg kell jegyezni, hogy a kormánytisztviselő bizonyos esetekben megtagadhat- ja az utasítás végrehajtását, ha annak teljesítése a saját életét, egészségét vagy testi épségét közvetle- nül és súlyosan veszélyeztetné, vagy jogszabályba, illetve a munkáltató által kiadott normatív utasí- tásba ütközne.

69

közigazgatási alapvizsga

Köteles megtagadni ugyanakkor a végrehajtást, ha annak teljesítésével bűncselekményt, illetve szabálysértést valósítana meg, vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét, illetve környe- zetét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné.

A fentieken túl a közelmúltban törvényi előírássá vált az is, hogy a kormánytisztviselő vezetői irán- ti szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait.

A Kttv. szerint „szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést, szak- mai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést”.

Végezetül itt kell megemlíteni azokat az eseteket is, amikor a kormánytisztviselő mentesül a munka- végzési kötelezettség alól. Ilyen például a keresőképtelenség, a kötelező orvosi vizsgálat időtartama, vagy a hozzátartozó halála.

2.2.11.  Illetményrendszer

A közszféra egyik közismert sajátossága, hogy az illetmény megállapítása nem a felek közti alku alapján történik (vö. munkabér a versenyszférában), hanem rétegenként eltérő kötöttségű illet- ményrendszerek alapján. Ez lényegében azt jelenti, hogy az egyes törvények több-kevesebb pontos- sággal meghatározzák a közszolgálati alkalmazott illetményét, és a feleknek ennek megfelelően korlátozott a mozgásterük.

A kormánytisztviselők esetén az illetmény három részből tevődik össze:

a)Alapilletmény, amely az ún. illetményalap és a fizetési fokozathoz tartozó szorzószám szorzata (utóbbiról a 2.2.6. alfejezetben már volt szó).

Az illetményalapot minden évben az Országgyűlés állapítja meg a költségvetési törvényben (a 2012. évben 38.650 Ft) azzal, hogy a korábbi évinél alacsonyabb nem lehet. Lehetőség van az alapilletmény eltérítésére is: a hivatali szerv vezetője az alapilletményt legfeljebb 20%-kal csök- kentheti vagy legfeljebb 50%-kal megemelheti, a kormánytisztviselő minősítésének vagy telje- sítményértékelésének függvényében. Itt kell megemlíteni, hogy a polgármesteri hivatalokban dolgozó, kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselők részére a jegyző az irányadó szabályok- tól eltérő, a törvény alapján járónál magasabb, ún. személyi illetményt állapíthat meg.

b)Illetménykiegészítés, amely mindig az alapilletmény bizonyos százalékában van megállapítva. Mértéke egyrészt a kormánytisztviselőt alkalmazó közigazgatási szervtől függ, másrészt pedig a kormánytisztviselő iskolai végzettségétől. Az illetménykiegészítés annál magasabb, minél magasabb hierarchiájú a szerv. Kiemelendő, hogy a helyi önkormányzatoknál dolgozó köztiszt- viselők csak akkor jogosultak illetménykiegészítésre, ha a képviselő-testület ezt rendeletben megállapítja.

c)Illetménypótlékok, amelyek a kormánytisztviselő egyes speciális képességei, illetve a munkavég- zés egyes körülményei alapján járhatnak (pl. idegennyelv-tudási, képzettségi, veszélyességi pótlék).

A fentieken túl a kormánytisztviselő egyéb juttatásokban és támogatásokban is részesülhet. A különböző szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatások (pl. lakhatási, lakásépítési, -vásárlási

70

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

támogatás, albérleti díj hozzájárulás, családalapítási támogatás, képzési támogatás) ugyanakkor nem alanyi jogon illetik meg a kormánytisztviselőt. Az ún. cafetéria-juttatások keretében számos juttatásból választhat a kormánytisztviselő (pl. étkezési utalvány, üdülési csekk).7

Kiemelendő még a jubileumi jutalom, amelyre 25, 30, 35, 40 évnyi kormányzati szolgálati jogvi- szony esetén jogosult a kormánytisztviselő; mértéke pedig kettő, három, négy, illetve öt havi illetmény.

2.2.12.  Felelősség a közszolgálatban

A kormánytisztviselőkre – és az összes közszolgálati alkalmazottra – szigorúbb felelősségi szabá- lyok vonatkoznak mint munkavállalókra. Ez főként abban nyilvánul meg, hogy esetükben az egyes törvények nemcsak a kártérítési, hanem a fegyelmi felelősséget is szabályozzák.

2.2.12.1.  Fegyelmi felelősség

A Kttv. szerint akkor követ el fegyelmi vétséget a kormánytisztviselő, ha kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.

A meghatározás két elemét érdemes alaposabban körüljárni:

•a kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettség nemcsak a Kttv.-ben nevesí- tett kötelezettségeket jelenti (pl. a kormánytisztviselő köteles megtartani a minősített adatot), hanem bármilyen jogszabályban foglalt kötelezettséget, amely irányadó a kormánytisztviselő munkavégzésére (beleértve az egyes szervek belső szabályzatait is, pl. egy minisztérium iratke- zelési szabályzatát);

•a kötelezettségszegésnek vétkesnek kell lennie, vagyis azt szándékosan vagy gondatlanul kell elkövetni.

Fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója fegyelmi eljárást indít. A fegyelmi eljárás vizsgálati és tárgyalási szakaszra tagolódik.8 A vizsgálati szakasz- ban a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban kijelöl egy vizsgálóbiztost, aki lefolytatja a vizsgálatot. A fegyelmi eljárás második szakasza a tárgyalás, amely során az ügy érdeméről háromtagú – a munkáltatói jogkör gyakorlója által elnökölt – fegyelmi tanács határoz.

Amennyiben a vétkes kötelezettségszegés ténye megállapításra kerül, a következő fegyelmi bünte- tések szabhatóak ki:

•megrovás;

•az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása (legfeljebb két évvel);

•az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési vagy besorolási fokozattal;

•címtől való megfosztás, vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés

•hivatalvesztés.

7  A cafetéria részletszabályaira lásd a közszolgálati tisztviselők részére adható juttatásokról és egyes illetménypótlékokról szóló 249/2012. (VIII. 31.) Korm. rendeletet.

8  A fegyelmi eljárás lefolytatásának részletszabályait a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról szóló 31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.

71

közigazgatási alapvizsga

2.2.12.2.  Kártérítési felelősség

A kártérítési felelősség szabályai annak függvényében változnak, hogy ki kinek okozott kárt.

Ez alapján háromféle felelősségi viszony alakulhat ki:

1)Amennyiben a kormánytisztviselő okozott kárt a munkáltatónak, a kártérítés mértéke nem haladhatja meg a kormánytisztviselő négyhavi illetményét. (Tehát ha pl. egy 100 ezer forin- tos illetménnyel rendelkező kormánytisztviselő gondatlanul 500 ezer forintos kárt okoz egy projektorban, legfeljebb 400 ezer forintnyi kártérítésre kötelezhető.) A szándékosan vagy súlyos gondatlansággal okozott károk esetén viszont teljes kártérítéssel tartozik a kormánytisztviselő.

2)Szigorúbb szabályok vonatkoznak a munkáltató felelősségére a kormánytisztviselőnek a kormány- zati szolgálati jogviszonyával összefüggésben okozott kárért: ebben az esetben a munkáltatót teljes mértékű és vétkességre tekintet nélküli (azaz objektív) felelősség terheli. Mindez azt jelenti, hogy a munkáltató akkor is kártérítésre kötelezhető, ha semmilyen fokú vétkesség nem terheli a károko- zásban. A felelősség alól kizárólag abban az esetben mentesül, ha bizonyítja, hogy a kárt ellenőrzési körén kívül eső olyan körülmény okozta, amellyel nem kellett számolnia, és nem volt elvárható, hogy a károkozó körülmény bekövetkezését elkerülje vagy a kárt elhárítsa; vagy pedig a kárt kizá- rólag a károsult elháríthatatlan magatartása okozta.

Előbbire példa lehet az, ha a kormánytisztviselő a munkahelyén villámcsapás miatt szenved egészségkárosodást; utóbbira pedig az, ha a kormánytisztviselő – az előírások ellenére – műkö- dés közben belenyúl az iratmegsemmisítőbe, és megsérül.

3)Amennyiben a kormánytisztviselő közigazgatási jogkörben harmadik személynek okoz kárt, a károsulttal szemben a munkáltató lesz felelős, és teljes kártérítésre köteles. (Ugyanakkor a közigazgatási szerv később – az 1. pontban említett szabályok alapján – helytállásra köte- lezi a vétkes kormánytisztviselőt.) A harmadik személynek történő károkozásra egy példa: a kormánytisztviselő az építési törvény téves alkalmazása folytán elrendeli egy építmény lebon- tását. Amennyiben a jogorvoslati eljárásokat követően bebizonyosodik a hatóság tévedése, az építmény tulajdonosa pert indíthat a közigazgatási szerv ellen. Ilyenkor az ügyféllel szemben a szervnek kell helytállnia, nem pedig a kormánytisztviselőnek.

2.2.12.3.  A közszolgálati jogvita

A közszolgálati jogviszonyban természetszerűleg adódhatnak helyzetek, amelyek a kormány- tisztviselő és a munkáltató között vitát generálnak. Az ilyen jogviták rendezésére két fórum – a Kormánytisztviselői Döntőbizottság és a munkaügyi bíróság – jogosult.

A Kormánytisztviselői Döntőbizottság (KDB) a Kttv. által létrehozott belső jogorvoslati fórum, amely- hez a kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó egyes igényének érvényesítése érdekében ún. közszolgálati panaszt nyújthat be. A KDB-hez a következő ügyekben nyújtható be panasz:

•a kormányzati szolgálati jogviszony megszüntetésével;

•az összeférhetetlenség megszüntetésére irányuló írásbeli felszólítással;

•a minősítés, a teljesítményértékelés megállapításaival;

•a fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozattal;

•a kinevezés egyoldalú módosításával kapcsolatos ügyekben.

72

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A benyújtott panaszt a KDB egy háromfős bizottsága bírája el. Döntése azonban abban az értelem- ben nem végleges, hogy azzal szemben a kormánytisztviselő munkaügyi bírósághoz fordulhat.9

A jogvita feloldásának másik eszköze a (munkaügyi) bíróság. A bírósághoz két esetben lehet fordul- ni: egyrészt akkor – amint azt az előbb láttuk –, ha a kormánytisztviselő nem fogadja el a KDB dönté- sét (vagy a KDB a határidőn belül nem hoz döntést); másrészt pedig minden olyan ügyben, amely- ben a kormánytisztviselő valamilyen igényt kíván érvényesíteni a munkáltatójával szemben, de a Kttv. nem teszi lehetővé a KDB-hez fordulást (lásd a fenti felsorolást). A bírósághoz a panaszt kereset formájában kell benyújtani, és az egy munkaügyi per keretében kerül elbírálásra. Megjegyzendő, hogy a munkáltató a Kttv.-ből származó igényét kizárólag a bíróság előtt érvényesítheti.

Köztisztviselők esetében a KDB-re vonatkozó szabályok nem alkalmazhatók; esetükben a bíróság- hoz fordulás az igényérvényesítés eszköze.

A közszolgálati tisztviselők továbbképzése állami feladat: az állam a feltételrendszert biztosítja, a kormánytisztviselő számára pedig a részvétel kötelező. Az elfogadás alatt

álló új rendszer szerint a kormánytisztviselő továbbképzési időszaka négy év. A tovább- képzések tervszerűen, az egyéni képzési tervek alapján, a teljesítményértékelések figye- lembevételével történnek.

A tárgyévben a közigazgatási szervnél foglalkoztatott kormánytisztviselők és köztisztviselők egyéni továbbképzési terveinek összesítése adja a közigazgatási szerv éves továbbképzési tervét. A munkáltatói tervek pedig országos szintű továbbképzési tervvé adódnak össze, amelyet elsősorban a Nemzeti Közszolgálati Egyetem valósít meg.

Bevezetésre kerül a tanulmányi pontrendszer, ennek alapján a felsőfokú végzettséggel rendelkező közszol- gálati tisztviselőnek a négyéves továbbképzési időszak alatt meghatározott számú kreditet kell teljesíteni. A képzési kötelezettség képzési napokban kifejezve egy felsőfokú tisztviselő esetében 4 nap/év.

Az új, tervezett egységes továbbképzési rendszer az államigazgatási, önkormányzati és az alkotmányos szer- vek hivatalaiban foglalkoztatottakra terjed ki, és – a minősített képzési programok igénybevétele esetén – kapcsolódik a rendészeti és honvédelmi továbbképzésekhez is.

[MAGYARY PROGRAM 12.0]

2.3. ALMODUL: Közszolgálati hivatásetika

Az állam célja a közjó megteremtése, melynek érdekében a köz szolgálatában álló tisztviselőket foglalkoztat. A tisztviselők feladata a közjó, a közérdek érvényesítése és képviselete munkájuk során. A jó állam értékeinek és a magyar nemzet érdekeinek szolgálata a köz szolgálatában álló tisztviselő- kön alapul, így kiemelten fontos, hogy hivatástudat jellemezze őket, mellyel méltán képviselhetik az államot mindennapi feladataik ellátása során.

Az állam képviselete során közreműködő jó tisztviselőnek rendelkeznie kell a munkája ellátásá- hoz szükséges megfelelő szaktudással, és elengedhetetlen a hivatása iránti elkötelezettség, mely a hivatásrend etikai elveinek elfogadását és követését foglalja magában. Ez a kettősség a hatékonyan működő közszolgálat felépítésének alapja.

9  A KDB szervezetének és eljárásának részletszabályait a Kormánytisztviselői Döntőbizottságról szóló 168/2012. (VII. 20.) Korm. rendelet tartalmazza.

73

közigazgatási alapvizsga

2.3.1.  Etika, hivatásetika fogalma

A köz szolgálatában vállalt munka önmagában erkölcsi jelentőséggel bír, a tisztviselő tevékenysé- ge során nem a saját, hanem a köz érdekének érvényesítésére, a közjó megteremtésére törekszik. A közösségi szükségletet kielégítő közfeladatok ellátását az adófizető állampolgárok államháztar- tásba befolyt pénzéből finanszírozza az állam, így ezen közpénzek felhasználásába közvetve vagy közvetlenül bevont foglalkoztatottaktól az általánostól eltérő etikus magatartást követel meg.

Az etika a görög éthosz (jelentése: érzület, jellem) szóból származik. „A filozófiának az erkölcs törvényeivel, az erkölcsi szokásokkal és normákkal foglalkozó ága, az erkölcs keletkezését és alaku- lását vizsgáló tudomány, erkölcstan.”10

A hivatásetika olyan etikai előírásokat foglal magában, melyet a közszolgálati tisztviselőknek mindenna- pi munkájuk során kell követniük, betartaniuk. Az etika fogalmából kiindulva olyan erkölcsi alapelvek ezek, melyeket az egyes életpályákon dolgozó tisztviselőknek követniük kell a hivatásuk teljesítése során.

A hivatásetika azon értékek, elvek és normák összessége, amelyek a közszolgálat szervezeti és a tisztviselő viselkedési, írott (jog) és íratlan (morális) szabályait meghatározzák.

Közszolgálati hivatásetika

közvetít









 

 

 

 

demokratikus érték

szakmai érték

erkölcsi érték

emberi tisztesség

 

 

 

 

 

= felkészültség, kiválóság,

= közbizalom fenntartása,

= polgárokkal és munka-

 

hatékonyság,

= közérdek szolgálata

példaértékű magatartás

társakkal szembeni tiszte-

 

pártatlanság

minden helyzetben

let és tisztesség megadása

 

 

 

 

 

 

 

3. ábra: Közszolgálati hivatásetika

A közszolgálati hivatásetika koncepcionális keretei:

•szervezeti integritás és kultúra: átláthatóság (transzparencia), elszámoltathatóság, hatékonyság;

•egyéni integritás: szakmai és erkölcsi tekintély;

•tisztviselő egyéni szabadságjogainak korlátai és magánéletére is kiható elvárások;

•korrupció elleni fellépés;

•érdek-összeütközések megelőzése, összeférhetetlenség megszüntetése;

•szervezeti eszközök, ösztönzés, képzés;

•normasértések tisztességes eljárásban történő elbírálása;

•normasértés szankciói.

A hivatásetikai kódexek megalkotásának három funkciója:

•szabályozás: erkölcsi magatartási szabályok rögzítése, azok betartásához segítségnyújtás;

•tájékoztatás: a nyilvánosság tájékoztatása a tisztviselőktől elvárható magatartásról;

•védelem: a visszaélésekbe való bevonási kísérletektől, önkényes munkáltatói intézkedésektől, megalapozatlan felelősségre vonástól.

10  Magyar Larousse Enciklopédikus Szótár, I. kötet 771. oldal, Akadémiai Kiadó Budapest, 1991.

74

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.3.2.  Nemzetközi kitekintés

A következőkben a tisztviselői hivatásetika nemzetközileg megfogalmazott alapelveit tekintjük át. Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió által megjelentetett ajánlások keretet adnak a tag­­ államaik számára, hogy nemzeti közigazgatásaikat a megfogalmazott elveknek megfelelően alakítsák.

A legtöbb európai országban az alábbiak jellemzik a közszolgálati hivatásetikai normák kialakítását:

•az EU jogszabályainak teljes elfogadása és egyes kiemelt anti-korrupciós nemzetközi szerződés ratifikálása és végrehajtása;

•integritás, elszámoltathatóság és transzparencia a közigazgatásban;

•etikai kódexek megalkotása és végrehajtásának ellenőrzése a közszférában.

Az Egyesült Nemzetek Szövetsége (ENSZ – United Nations) 1997-ben hozott határozatot közgyű- lésén, tekintettel arra, hogy a hivatali korrupció nagysága és annak folyamatos terjedése a nemzetek tisztviselői értékrendjének egységes nemzetközi elvek mentén történő összehangolását, kialakítását indokolta. A határozat függeléke tartalmazza a Köztisztviselők Nemzetközi Magatartáskódexét

(International Code of Conduct of Public Officials), mely rögzíti a közszektorban dolgozók etikai elveit. E kódex az államba és azok közigazgatásaiba vetett bizalom megrendülésével magyarázza, hogy átfogó, nemzetközi összefogásra van szükség a hivatali korrupció visszaszorítása érdekében, ehhez pedig egységes hivatásetikai elvek szükségesek az egyes országokban.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2000-ben fogadta el a Rec (2000) 10 számú ajánlását és annak indoklását a Köztisztviselők Etikai Kódexéről (Codes of Conduct for Public Officials). Az ajánlás mellékletét képezi egy köztisztviselőkre vonatkozó etikai kódex-minta, mellyel a tagállamokat kíván- ták segíteni a nemzeti sajátosságokhoz igazodó kódexek elkészítésében. Az ajánlás felkéri a tagálla- mokat, hogy a belső jogszabályaiknak és a közigazgatás vonatkozó elveinek megfelelően készítsenek nemzeti etikai kódexet a minta felhasználásával. A nyilvános minta csatolásának önmagában üzenete van: nemcsak a tisztviselők számára jelzi a valamennyi tisztviselőre vonatkozó, követendő erkölcsi szabályokat, hanem a nyilvánosságot is tájékoztatja a tisztviselőktől elvárható magatartásról.

Az Európai Unió hivatásetikai iránymutatása az Európai Bizottság által kiadott Helyes hivatali maga- tartás európai kódexe (Code of Good Administrative Behavior for Staff of the European Commission in their Relations with the Public). A kódex az Európai Bizottság által foglalkoztatott tisztviselőkre terjed ki, a nyilvánossággal fenntartott valamennyi kapcsolatra vonatkozó megfelelő hivatali maga- tartás, ügyintézés, ügykezelés általános elveit tartalmazza. Az intézmény és a tisztviselők közötti kapcsolatot a személyzeti szabályzat szabályozza, a kódex erre nem tér ki, de részletesen tartalmazza az ügyfélkapcsolat során betartandó elveket, így a tisztviselő a „nyilvánossággal fenntartott kapcsola- tai során szolgálatkészen, helyesen és előzékenyen jár el, valamint a nyilvánosság rendelkezésére áll”.

A fent említett nemzetközi kódexek tisztviselőkre vonatkozó általános etikai elvei:

•jogszabályok, törvényes utasítások és a tisztségre vonatkozó erkölcsi szabályok betartása;

•politikai semlegesség, a tisztviselő nem helyezkedik szembe a közigazgatási szerv célkitűzései- vel, döntéseivel, illetve törvényes utasításaival;

•lojalitás: a haza szolgálata, hatóságok szolgálata;

•udvariasság: állampolgárok, felettes, kollégák és beosztottak felé;

•előítélet-mentesség;

75

közigazgatási alapvizsga

•mások jogainak, kötelezettségeinek és törvényes érdekeinek figyelembevétele a feladat ellátása során;

•jogszabályok tiszteletben tartása a döntéshozatali eljárás során, részlehajlás nélküli döntés az ügy összes körülményének figyelembevételével;

•a tisztviselő köteles megakadályozni és kiküszöbölni, hogy személyes érdekei összeütközésbe kerüljenek közhivatali feladataival;

•személyes érdekei céljából nem használhatja fel a hivatali helyzetéből adódó előnyöket;

•köteles olyan magatartást tanúsítani, hogy megőrizze és megerősítse az állampolgárok közigaz- gatásba vetett bizalmát;

•közérdekű adatok jogszabályoknak megfelelő kezelése, titoktartási szabályok betartása.

A nemzetközi ajánlásokat hazánk is alapnak tekinti az etikai kódexek megalkotásánál. Az Alap­­ törvényünkhöz, belső jogszabályainkhoz és a közigazgatásunk sajátosságaihoz illeszkedő etikai kó­­ dexek megalkotására nemcsak Magyarországon, hanem minden demokratikus jogállamban szükség van, ez a köz érdekeit érvényesítő, közjó biztosítására törekvő, ügyfélközpontú közszolgálat alapja.

2.3.3.  Hivatásetika jogi szabályozottsága és aktualitásai Magyarországon

A közszolgálati hivatásetika napjainkban alapvető megújuláson megy keresztül. A Nemzeti Együttmű­­ ködés Programja és a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program is tartalmaz hivatásetikai alap- vetéseket. A kormányzat fő célkitűzése, hogy a közszolgálat megújításának rendszerébe a hivatásetika egységes elveit beépítse. Az állam kiemelt célja ezzel, hogy helyreállítsa a társadalom, az állampolgárok államba, közszolgálatba vetett bizalmát, ezzel is megszilárdítva a jó állam ügyfélközpontú jellegét.

2.3.3.1.  A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben rögzített etikai normák

A hivatásetikai elvek az Alaptörvényünkben is megtalálhatóak, a nemzeti hitvallás tartalmazza a méltá- nyos, visszaélés és részrehajlás nélküli ügyintézés elvét, további két cikkben pedig a tisztességes és ésszerű határidőn belül való hatósági eljárás és a közügyek átláthatóságának (transzparencia) követelménye jele- nik meg. Az Alaptörvénybe foglalt etikai elvek kifejezik hazánk elkötelezettségét az etikus hivatali kultú- ra megteremtése iránt. A közszolgálat alapvető megújítását szolgáló jogszabály rögzíti, hogy a magyar közszolgálat rendszerének milyen elvek mentén kell működnie, valamint milyen erkölcsi és magatartási normák betartását követeli meg az állam a köz szolgálata során közreműködő tisztviselőktől.

A jogszabály preambuluma rögzíti a jogalkotó Országgyűlés egyértelmű szándékát:

„Az erős, de az indokoltnál nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni képes – a nemzeti érdekeket előtérbe helyező – állam olyan közszolgálatra alapozható, amely élvezi a társadalom közmegbecsülését, hatékony és költségtakarékos, demokratikus, pártsemleges, törvé- nyesen működik, tagjai korszerű szakmai ismeretekkel rendelkeznek, Magyarország érdekeit és a közjót pártatlanul és hazaszeretettel szolgálják. Célunk ezért, hogy előmozdítsuk az erős nemzet- tudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, s kiszámítható életpá- lyát nyújtsunk, amelynek szabályai segítik a tisztviselőket a hivatalukhoz méltó, kötelességtudatos magatartás tanúsításában.”11

11  A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény preambuluma

76

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A törvény általános magatartási követelményeket is meghatároz a közszolgálatban dolgozók számára. E rész alapján az alábbiak vonatkoznak a közszolgálati tisztviselőkre:

a)a köz szolgálatának elsődlegessége;

b)a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalom fenntartásának szem előtt tartása;

c)a jóhiszeműség és tisztesség elvének megfelelő eljárás;

d)a kölcsönös együttműködés kötelezettsége;

e)tartózkodás a másik fél jogát, jogos érdekét sértő magatartástól;

f)a közszolgálati dolgozók kötelesek egymást minden olyan tényről, adatról, körülményről vagy ezek változásáról tájékoztatni, amelyek a közszolgálat létesítése, valamint a törvényben megha­- tározott jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése szempontjából lényeges;

g)tilos a rendeltetésellenes joggyakorlás: ez jelenti a mások jogos érdekeinek csorbítására, érdek­ érvényesítési lehetőségeinek korlátozására, zaklatására, véleménynyilvánításának elfojtására irányuló vagy ehhez vezető joggyakorlást;

h)munkaidején kívül nem tanúsíthat olyan magatartást:

-amely munkáltatója helytelen megítélésére közvetlenül és ténylegesen alkalmas;

-az általa betöltött beosztás tekintélyét veszélyezteti;

-a munkáltató jó hírnevét veszélyezteti;

-a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalmat veszélyezteti;

-a közszolgálat céljainak megvalósítását veszélyezteti;

i)minősített adat megtartásának kötelezettsége;

j)illetékteleneknek nem adhat tájékoztatást olyan tényekről, melyek tevékenysége során jutot- tak tudomására, és kiszolgáltatásuk az állam, a közigazgatási szerv, munkatársa vagy az állam számára hátrányos vagy jogellenesen előnyös következményekkel járna.

A törvény elkülöníti a kormánytisztviselőkre és köztisztviselőkre vonatkozó etikai szabályokat. A kormánytisztviselő feladatait „köteles a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondos- sággal, pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni”.12 A Kttv. 64. paragrafusa rögzíti a méltatlanná válás esetét, mely szerint hivatalára az a kormánytisztviselő méltatlan, aki olyan magatartást tanúsít- akár hivatali munkájával (munkavégzésével) összefüg- gésben, akár munkahelyén kívül-, amely alkalmas arra, hogy az általa betöltött beosztás tekinté- lyét vagy a munkáltató jó hírnevét, illetve a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalmat súlyosan rombolja…”.

A törvényben meghatározott kormánytisztviselői hivatásetika alapelvei:

•hűség és elkötelezettség;

•a nemzeti érdekek előnyben részesítése;

•igazságos és méltányos jogszolgáltatás;

•méltóság és tisztesség;

•előítéletektől való mentesség;

•pártatlanság, felelősségtudat és szakszerűség;

•együttműködés;

•intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.

12  A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 83. §

77

közigazgatási alapvizsga

Vezetőkre vonatkozó többlet etikai elvek:

•példamutatás;

•szakmai szempontok érvényesítése;

•számonkérési kötelezettség.

A fentiekben meghatározott hivatásetikai elvek megsértése esetén az Magyar Kormánytisztviselői Kar (MKK) etikai eljárás lefolytatására jogosult, melynek eredménye alapján az MKK fegyelmi eljárást kezdeményezhet a kormánytisztviselő munkáltatójánál.

A köztisztviselők esetében a fentiekben felsorolt hivatásetikai alapelvek azzal az eltéréssel alkalma- zandók, hogy az egyes elvek részletes tartalmát és az etikai eljárás szabályait a képviselő-testület, illetve az adott szerv vezetője állapítja meg. Az etikai vétséget elkövető köztisztviselővel szemben kiszabható büntetés a figyelmeztetés vagy a megrovás.

2.3.3.2.  Zöld Könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről

A Zöld Könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről tartalmazza azokat a célszerű­­ en szabályozandó területeket, melyek a közszolgálati hivatásetikai kódexek megalkotása során részletezésre kerülnek. A korábbi részben említett nemzetközi ajánlások, az európai gyakorlat és a magyar állami beren­­ dezkedés sajátosságait figyelembevevő Zöld könyv a részletes hivatásrendi köztestületek (Magyar Kormány­­ tisztviselői Kar, Magyar Rendvédelmi Kar) által megalkotandó etikai kódexek elkészítéséhez segít hozzá.

A közérdek és az állampolgárok bizalmának megszilárdítása megkívánja, hogy minden állami szervnél dolgozó tisztviselőre vonatkozzanak etikai normák. Az egyes hivatásetikai szabályok jogszabályokban is megjelenhetnek, de az etikai kódexek sohasem írják felül a jogszabályokat.

2.3.3.3.  Hivatásetikai értékek

A Zöld Könyv meghatározza azokat az etikai értékeket, melyeket a közszolgálatban dolgozó tiszt- viselőknek be kell tartaniuk ahhoz, hogy az állam képviseletében, az állam igényeinek és céljainak (közjó biztosítása, állampolgárok bizalmának megtartása) megfelelően végezzék munkájukat.

Az alábbi felsorolásban az általános etikai elveket soroljuk fel, melyek tartalmát részletesen kifejti a Zöld Könyv vonatkozó része.

A közszolgálati tisztviselők feladataikat:13

•Magyarország Alaptörvényéhez HŰEN;

•mindenekelőtt a NEMZET ÉRDEKÉBEN;

•a köz érdekének előmozdítása iránt ELKÖTELEZETTEN;

•döntéseik, nyilatkozataik és cselekedeteik súlyának tudatában FELELŐSEN;

•a legjobb tudásuk szerint SZAKSZERŰEN;

•a rájuk bízott erőforrások kezelésében HATÉKONYAN;

•döntéseikben, nyilatkozataikban és cselekedeteikben TISZTESSÉGESEN;

•megjelenésükben és magaviseletükben MÉLTÓSÁGGAL;

13  Zöld Könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről

78

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•az érintettek jogainak és érdekeinek tekintetében PÁRTATLANUL;

•a jog és az erkölcs szerint is IGAZSÁGOSAN;

•a valós körülmények mérlegelése alapján MÉLTÁNYOSAN;

•a közérdekű célok eszközeinek megválasztásában ARÁNYOSAN;

•az érintettek jogait és jogos érdekeit VÉDVE;

•emberekre vagy azok csoportjaira vonatkozó ELŐÍTÉLETEKTŐL MENTESEN;

•vezetőik és az állampolgárok számára ÁTLÁTHATÓAN;

•minden jóhiszemű érintettel EGYÜTTMŰKÖDVE teljesítik.

Vezetői szerep betöltése esetén feladataikat ezeken túl:

•a munkatársaiktól elvárt magatartásban PÉLDAMUTATÓAN;

•feladataik elvégzésében munkatársaikat TÁMOGATVA;

•jogi és morális kötelességeiket munkatársaiktól következetesen SZÁMON KÉRVE;

•vezetői döntéseikben SZAKMAI SZEMPONTOKAT ÉRVÉNYESÍTVE teljesítik.

Hivatással vállalt kötelezettségek:14

1)Bejelentik a visszaéléseket.

2)Megőrzik elfogulatlanságukat.

3)Tartózkodnak a munkájukkal összeegyeztethetetlen tevékenységektől.

4)Nem fogadnak el ajándékokat.

5)Visszautasítják a felkínált jogtalan előnyöket.

6)Nem kerülnek mások befolyása alá.

7)Nem élnek vissza a hivatali helyzetükkel.

8)Nem élnek vissza a köz és mások adataival.

9)Felelősen használják fel a hivatali és közforrásokat.

10)Vezetői szerepben fokozott felelősséget vállalnak.

11)Munkahelyváltás esetén is tisztességesen járnak el.

12)Régi munkatársaikkal sem kivételeznek.

13)Méltóak maradnak a köz bizalmára.

A kormánytisztviselői és hivatásos szolgálati viszonyban állók vonatkozásában a jogállási törvénye- ik felhatalmazása alapján a hivatásrendi köztestületek (Magyar Kormánytisztviselői Kar, Magyar Rendvédelmi Kar) etikai kódexet, az állami szervek vezetői a munkáltatói jogkörükben eljárva magatartási kódexet adnak ki. A megfelelően kidolgozott, részletezett etikai kódexek megalko- tásáig a Zöld Könyv alkalmazandó a közszolgálatban. A hivatásrendi etikai kódex hierarchiku- san fölötte áll a munkáltatói jogkörben kiadott magatartási kódexeknek, így a hivatásrendi etikai normákkal nem lehet ellentétes a munkáltató által kiadott magatartási kódex. Amelyik szerv nem foglalkoztat hivatásrendi dolgozókat, ott nincs magasabb szintű etikai normákat tartalmazó kódex, így a munkáltatói jogkör gyakorlója saját etikai kódexet ad ki. Léteznek szakmai etikai kódexek is, pl. orvos, építész stb., ezek mellérendelő viszonyban állnak a fent említett két kategóriával.

A Magyar Kormánytisztviselői Kar közgyűlése 2013 júniusában elfogadta a kar Hivatásetikai Kódexét, mely 2013 szeptemberében lép hatályba. A kódex részletesen tartalmazza a Zöld Könyv tartalmához igazodó etikai elveket, azok magyarázatát valamint az etikai eljárások rendszerét is.

14  Zöld Könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről

79

közigazgatási alapvizsga

A kódex szerint etikai vétség a kormánytisztviselők hivatásetikai alapelveket vagy hivatásetikai rész- letszabályokat megszegő azon cselekménye, amelyek a közszolgálati tisztségviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény etikai szabályaival, a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex, valamint az Alapszabály rendelkezéseivel ellentétes és azok nem minősülnek bűncselekménynek, szabálysértés­­ nek vagy fegyelmi vétségnek. A fentiek alapján a kar önálló kari normarendszert­ alkotott, mely­­ nek önálló kari következményei (figyelmeztetés, megrovás) vannak. Az etikai vétség miatti eljá- rás esetén első fokon a területi etikai bizottság tagjaiból álló területi etikai tanács, másodfokon az országos etikai bizottság tagjaiból álló országos etikai tanács jár el.

A Rendvédelmi Kar etikai kódexének elfogadására várhatóan 2013 őszén kerül sor, e két hivatás­ rendi etikai kódexxel párhuzamosan folyamatban van a katonai etikai kódex megújítása is, melyek egyben a teljes közszolgálati etikai rendszer megújítását szolgálják.

Etikai szabályozók rendszere

Közszolgálat

Hivatásrendi törvény

Szakmai etikai kódexek

Zöld Könyv

pl. építész, orvos stb.

Hivatásrendi etikai kódex

Munkáltatói magatartási kódex

4. ábra: Etikai szabályozók rendszere

2.3.4.  Korrupció-megelőzés és integritásszemlélet a közszolgálatban

A korrupció és integritás szorosan kapcsolódó fogalmak. A korrupció fogalma a nemkívánatos eseményekhez és cselekményekhez tartozó küzdelemhez kapcsolódik, míg az integritás a megelő- zésre helyezi a hangsúlyt, és egyfajta értékfogalomként, a helyes magatartás megtartására törekvő megközelítésként értelmezhető.

2.3.4.1.  A korrupció fogalma

A korrupció elvont fogalom, egzakt, mindent lefedő, általánosan elfogadott definíciója nem léte- zik. Fontos ugyanakkor egy olyan korrupciófogalom megalkotása, amely támpontot jelent a hiva- tali korrupció jelenségének, elterjedtségének és megítélésének vizsgálatához, valamint a korrupció visszaszorítására irányuló stratégiák elkészítéséhez és végrehajtásához.

A korrupció tágabb értelemben (szociológiai megközelítés) nemkívánatos társadalmi és gazdasági jelenség, „a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan döntéshozatal befolyásolásának szélsőséges esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést”.15

15  Európa Tanács Miniszteri Bizottsága (97) 24. sz. határozata a korrupció elleni küzdelem 20 irányelvéről.

80

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

Büntetőjogi (normatív) megközelítés: szűk (büntetőjogi) értelemben azokat a jogsértéseket jelen- ti, amelyeket a Büntető Törvénykönyv is nevesít, leginkább a hivatali bűncselekmények, illetve a közélet tisztasága elleni bűncselekmények (pl. a hivatali visszaélés, vesztegetés, vesztegetés feljelen- tésének elmulasztása, a befolyással üzérkedés).

A fogalom tehát minden olyan tevékenységet átfog, amely valamilyen közhatalmi döntéshozó személy vagy intézmény szakszerű, pártatlan döntési lehetőségét befolyásolja, és ezáltal társadalmi kárt okoz. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a korrupció következtében a közjót szolgáló döntés külső vagy belső tényezők hatására torzul, és nem képes elérni eredeti célját.

A korrupció összetett társadalmi jelenség, kezelésére a közelmúltig általános gyakorlat a visszaélé- sek büntetőjogi szankcionálása. A korrupciós cselekmények bizonyítása nehéz, mivel az érintettek abban érdekeltek, hogy cselekményük rejtve maradjon. Másrészt, változatlan feltételek mellett reális az esély arra, hogy a korrupció – új szereplőkkel – újratermelődik.

A hivatali korrupció okai jellemzően:

•a társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák);

•a folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága);

•a közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének hiánya;

•a szabályozó rendszerek tökéletlensége (pl. túlzott diszkrecionális jogkörök);

•a nem jól működő ellenőrzési rendszerek;

•a korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye).

2.3.4.2.  Mérési módszerek

A korrupció bizonyítása és annak rejtve maradása is azt eredményezi, hogy a korrupció mérése nem egyszerű folyamat, léteznek azonban mérési módszerek, melyek képet, kockázati térképet adhatnak, amely a megelőzés során nagy segítséget nyújthat a korrupcióellenes stratégiák, politikák, intézmé- nyi reformok kialakítása során.

Mérési módszerek:

•Anonim kérdőívek kitöltése vagy önbevalláson alapuló vizsgálatok összeállítása.

•A korrupciós észlelés közvetett módszerének alkalmazása. A korrupciós büntetőjogi eljárások számának alakulása egy meghatározott időszakban.

•A korrupció korrelációs módszerrel történő mérése olyan kemény indikátorokhoz viszonyítva, mint például az adóelkerülés színvonala, a feketegazdaság nagysága egy országban.

A korrupció mérésének két konkrétabb módszerét, az ún. vizsgálati alapú és a nem vizsgálati alapú módszereket különböztethetjük meg.

A vizsgálati alapú módszerek közül széleskörűen ismert a Transparency International Korrupciós Észlelési Indexe, amely a korrupció közhivatalnokok és politikusok körében érzékelt mértéke alapján rangsorolja az országokat. A nem vizsgálati alapú korrupciós szintet mérő módszerek: a büntetőeljárási statisztikák, a gazdasági mutatószámok és a feketegazdaság nagyságának becslé- se. Az adózásra vonatkozó említett mutatószám mellett figyelmet érdemel a pénzügyi politikára

81

közigazgatási alapvizsga

gyakorolt hatáson keresztül az a korrupció mérésére tett kísérlet, amely a korrupció miatt „elfolyt” kormányzati adóbevétel nagyságát becsülte.

2.3.4.3.  Anti-korrupciós magyar jogi szabályozás

A korrupció kezelésének szabályozási kereteit a következők alkotják:

•Az Alaptörvény minden jogalany számára biztosítja az alapvető jogokat és a demokratikus normák érvényesülését.

•A Büntető Törvénykönyv tartalmazza a különböző korrupciós cselekménynek minősülő maga- tartások tényállását és az ezekhez rendelt büntetési tételt.

•A közérdekű adatok kezelését és nyilvánosságát szabályozó törvény a mindenki számára megis- merhető adatok, információk hozzáférhetőségét hivatott biztosítani.

•A közbeszerzésről szóló törvény a közpénzfelhasználás átláthatóságának, nyilvánosságának és ellenőrizhetőségének érdekében tartalmazza a közbeszerzési eljárások szabályozását.

•A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény a gazdálkodás nyomon követését és átláthatóságát hivatott biztosítani.

•Az ún. „üvegzseb-törvény” a közérdekű adatok hatékonyabb megismerhetőségét, a közbeszerzé- sek és közpénzek felhasználásának átláthatóságát szolgálja.

•A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény a korrupciós ügyletek során keletkező tiltott vagyoni előnyök megakadályozására szolgál.

•Az adózás rendjéről szóló törvény alapján az adóhatóságok kötelesek jelenteni a korrupciógya- nús, illetve a korrupciós eseteket az illetékes hatóságnak.

•A csalásról szóló országos számviteli szabvány a könyvvizsgálók feladatává teszi, hogy vezetőségüknek vagy közvetlenül a jogalkalmazó hatóságnak jelentsék a csalás vagy korrupciós gyakorlatok gyanúját.

•A Büntető Törvénykönyv szerint bűncselekménynek számít, ha hivatalos személy (pl. kormány- tisztviselő, köztisztviselő) a működésével kapcsolatban bármilyen értékű jogtalan előnyt kér, avagy a jogtalan előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetőleg a jogtalan előny kérőjével vagy elfo- gadójával egyetért.

A vesztegetés minősített esete, ha a hivatalos személy a jogtalan előnyért hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével egyébként visszaél.

•Előny elfogadása csak akkor megengedett, ha annak jogszabályi alapjai vannak. Az ún. proto- kolláris ajándékok sem megengedettek, ha alkalmasak arra, hogy a legcsekélyebb mértékben is befolyásolják a közhivatal pártatlan és tiszta működését.

•A közszektorban nem hivatalos személy esetén is ugyanezek a szabályok érvényesek, ha önálló intézkedésre jogosult dolgozóról van szó.

•Nem hivatalos személy (pl. költségvetési szerv, gazdálkodó szerv vagy egyesület dolgozója, illetve tagja) akkor követ el bűncselekményt, ha a működésével kapcsolatban jogtalan előnyt kér, vagy a kötelességének megszegéséért az ilyen előnyt, illetve annak ígéretét elfogadja, vagy a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért.

•Büntetendő az a hivatalos személy, aki e minőségében hitelt érdemlően tudomást szerez arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt teheti, nem tesz feljelentést.

2013 év elején megszületett továbbá az 50/2013. (II.25.) korm. rendelet az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről, mely a megújult hazai anti-korrupciós szakpolitika első szabályozása.

82

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

2.3.4.4.  Nemzetközi együttműködés

A korrupció-megelőzés az elmúlt évtizedekben világméretű mozgalommá vált. A korrupció „hatá- rokon átlépő” jelenség, nemcsak egy ország problémája, így a megelőzés sikeres megvalósításához nemzetközi fellépés és együttműködés is szükséges.

Az Európai Unió működése során egyre több területen érvényesíti anti-korrupciós törekvéseit, így pél­ dául a csatlakozási tárgyalások és a strukturális alap támogatások odaítélésekor is nagy hangsúlyt fektet a tagállamok korrupció ellenes tevékenységeire és azok nyomon követésére. Intézményrendszerében 1999-ban hozta létre az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), melynek fő feladata az EU pénzügyi érdekeinek védelme, küzdelem a csalás, korrupció és egyéb pénzügyi vonatkozású jogellenes tevékeny- ségek ellen. 1997-ben született meg az EU-tagállamok tisztviselőit érintő korrupció elleni küzde- lemről szóló EU-egyezmény. (Magyarországon kihirdette a 2005. évi CXV. törvény.) A 2004-es csat- lakozást megelőzően az EU külön országjelentésekben vizsgálta a tagjelölt országok korrupciós jellem- zőit. A korrupció különböző formáival szemben egyre szigorúbb fellépés érzékelhető az EU részéről, a korrupciós vizsgálatok alapján gyengébben szereplő tagállamokat, gyakran sújtja hátrányokkal a döntései során. Fontos megjegyezni, hogy az egyes országok között egyre nagyobb verseny bontakozik ki, amely a korrupció ellenes intézkedések meghozatalának növekedését hozza magával. A korrupció mindenkori mértéke ma már fontos eleme egy ország gazdasági versenyképességének.

1993-ban Berlinben jött létre a Transparency International (TI) nevű civil szerveződés, melynek célja a korrupció elleni küzdelem egyfajta „világkoalíció” kialakításával. A TI jelenleg több mint 100 ország- ban rendelkezik alapszervezettel, elsősorban a politikai korrupció leküzdése érdekében hozták létre. Hazánkban 1996 óta van kirendeltsége, mely a korrupció megfékezését célzó aktív szervezetként működik. A fentiekben említettük, hogy a hazánkban észlelt korrupció mérését is végzi vizsgálati alapú módszerrel.

A korrupció nemzetközi kereskedelemben fellelhetősége is globális fellépésre adott okot. Első alkalommal az USA által befolyásolt nemzetközi szervezetek fogtak össze, így született meg 1996-ban az Amerikai Álla­ mok Szervezetének (OAS) Korrupció Elleni Amerika-közi Egyezménye, ezt követően pedig 1997-ben a korrupcióelleniOECDegyezmény. (Magyarországon a 2000. évi XXXVII. törvény hirdette ki.) Az OECD az egyezményben részes tagállamok számára ajánlásokat tesz közzé, és nyomon követi teljesítésüket.

A korrupcióról szóló PolgáriJogiésBüntetőjogiEgyezményeket 1999-ben fogadta el az EurópaTanács, ehhez kapcsolódik az ET keretében létrejött Korrupció Elleni Államok Csoportja (GRECO), mely szin- tén ajánlásokat tesz közzé, és szakértői országértékelések alapján figyeli az egyes tagállamok egyezmény- beli teljesítéseit. (Magyarországon kihirdette a 2002. évi XLIX. törvény és a 2004. évi L. törvény.)

Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezményét 2003-ban írták alá. (Magyarországon a 2005. évi CXXXIV. törvény hirdette ki.) 2010-ben az ENSZ, az Interpol és az OLAF kezdeményezése alapján jött létre a Nemzetközi Korrupcióellenes Akadémia (IACA), mely továbbképzési, kutatási és együttműkö- dési lehetőséget nyújt a rendőri szerveknek, bírói testületeknek, nem kormányzati szervezeteknek, kutatóknak és magánvállalatoknak.

Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy hazánk a kiegyensúlyozott, átlátható, fenntartható költ- ségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti, ahol mindenkinek joga van a közérdekű adatok megisme- réséhez és terjesztéséhez. Ezt az elvet ülteti a gyakorlatba az ún. nyílt kormányzás elve is. Az elv

83

közigazgatási alapvizsga

egy 2011-ben indult nemzetközi kezdeményezés eredménye, mely az átlátható, transzparens állami működés biztosítását tűzte ki fő céljául. A jelenleg több mint 50 ország csatlakozásával működő Nyílt Kormányzati Együttműködéshez (OGP – Open Government Partnership) Magyarország is csatlakozni kíván. A csatlakozás eléréséhez és hazánk korrupciós indexeinek javulásához szükség van további anti-korrupciós intézkedésekre, melyek elősegítik a csatlakozási folyamatot, és példa- mutatást jelentenek a korrupció-megelőzés nemzetközi színterén.

2.3.4.5.  Az integritás fogalma

Az integritás szó a latin in tangere kifejezésből ered, melynek jelentése: érintetlen. A kifejezés olyasvalakit vagy valamit jelöl, aki vagy ami romlatlan, sértetlen, feddhetetlen, továbbá az erényre, megvesztegethetetlenségre, a tisztaság állapotára is utal. Az integritást az egyes személyek és szer- vezetek teljesítményének értékelésére használják.

Az 50/2013. (II.25.) korm. rendelet az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről meghatározza az integritás kapcsán felmerülő fogalmak pontos definícióját. E rendelet alkalmazásában integritás az államigazgatási szerv működésének a rá vonatkozó szabályoknak, valamint a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatá- rozott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő működése (értékeknek való megfelelés).

A tisztviselőkre akkor jellemző az integritás (egyéni integritás), ha tiszteletben tartják a jó közigazga- tás értékeit és normáit. Az integritás magában foglalja a hivatásetikai értékek elfogadását és követését. A tisztviselőknek törekedniük kell arra, hogy a rájuk ruházott felelősséggel, valamint a rendelkezésük- re álló hatalommal, információval és forrásokkal az emberek javára, illetve az általuk szolgált közér- dekre figyelemmel éljenek, és helyesen járjanak el mind munkatársaikkal, mind másokkal szemben.

Az intézményi integritás lényege, hogy az integritásalapon működtetetett szervezet a rendelteté- sének megfelelően látja el feladatait; ez a működés átlátható, elszámoltatható, tisztességes, etikus, fedhetetlen, sebezhetetlen. A szervezet köteles mindent megtenni annak érdekében, hogy alkalma- zottai ellenálljanak a kísértéseknek.

A szervezetnél zajló folyamatokat úgy kell megtervezni, hogy

•nem szabad túlzott vagy lehetetlen (egymásnak ellentmondó) követelményeket támasztani a tisztviselőkkel szemben;

•rendszeresen és érthetően emlékeztetni kell az alkalmazottakat az integritás fontosságára;

•biztosítani kell, hogy a vezetők jó példát mutassanak;

•nyitott és átlátható szervezetet kell működtetni, ahol szabad kritikát gyakorolni és hibákat elkö- vetni, és ahol a nehéz kérdéseket is meg lehet vitatni.

Az integritással kapcsolatos kockázatok súlyosan alááshatják a szervezetbe vetett közbizalmat is.

2.3.4.6.  Integritáspolitika és integritásirányítás

Az integritáspolitikának az elfojtás és a megelőzés egyaránt szükséges eleme. A szervezet egyfe- lől intézkedéseket hoz, amennyiben alkalmazottai helytelenül járnak el (elfojtás). Másfelől azon- ban mindent meg kell tennie mindazon kísértések kiküszöbölése érdekében, amelyek helytelen

84

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

magatartásra késztethetik a tisztviselőket (megelőzés). E kettő közül a megelőzésnek kell elsőbb- séget élveznie. A megelőzés egyrészt hatékonyabb módszer, másrészt sokkal kisebb befektetést igényel, mint a helytelen viselkedés okozta károk helyrehozása. A megelőzés eszköze a közszolgá- latban a vonatkozó hivatásetikai normák megismertetése és azok tiszteletben tartása. Az egységes elvek alapján kódolt etikai normák a szabálykövető magatartás és helyes hivatali kultúra alapjait teremtik meg.

A korábban említett 50/2013. (II.25.) korm. rendelet szerint az integritásirányítási rendszer a vezetési és irányítási rendszernek a szervezet integritásának biztosítására irányuló, a belső kont- rollrendszerbe illeszkedő funkcionális alrendszere, amelynek fő elemei a követendő értékek meghatározása, az azok követésében való útmutatás, az értékek követésének nyomon követése és – szükség esetén – kikényszerítése. Integritási kockázaton az államigazgatási szerv integritása sérülésének lehetőségét, míg korrupciós kockázaton a jogtalan előny nyújtásának vagy megszer- zésének lehetőségét értjük. A rendelet értelmében minden évben éves korrupció-megelőzési intézkedési tervet készítenek az államigazgatási szervek, az eredményekről évente beszámolnak a közigazgatási és igazságügyi miniszternek jelentésben, továbbá integritás tanácsadót jelölnek ki a szervezetben, mely a szerv vezetőjének közvetlen alárendeltségében működve képzéseket szervez, közreműködik az éves terv és a miniszter számára készülő jelentés elkészítésében továbbá taná- csokat ad a vezetők és munkatársak részére korrupciós ügyek és az integritási kockázat felmerü- lése esetén.

Az OECD 2008-ban tette közzé Integritásirányítási keretét, amely az integritási infrastruktúra modelljének a megfelelője.

•Első alapelem: azok az eszközök, amelyekkel ösztönözhető az integritás, megelőzhető a korrupció.

•Második alapelem: az intézmények tevékenységi folyamatai.

•Harmadik alapelem: az intézmények szervezeti struktúrái.

A három alapelem két síkon: az alap- és a kiegészítő eszközök, intézkedések síkján fejti ki hatá- sát. A középpontban az elsődleges eszközök (etikai kódexek, integritási képzések stb.), az elsődle- ges folyamatok és elsődleges struktúrák (aktorok) állnak, amelyeknek közvetlen célja az integritás erősítése.

A kiegészítő eszközök, kiegészítő folyamatok és kiegészítő struktúrák (aktorok) közvetlen célja nem az integritás erősítése, de fontos hatásokat gyakorolhatnak a vizsgált területekre.

Az alapelemek eszközeit az OECD módszertan négy kategóriába sorolja, ezek:

•az integritás céljainak meghatározása;

•az integritást erősítő irányítás;

•az integritás követése;

•az integritás kikényszerítése.

Az integritásirányítási rendszer öt eleme:

1)Az intézmények felső vezetése felismeri az etikus magatartás fontosságát, megteremti az ahhoz szükséges feltételeket, eszközöket, valamint a gyakorlatban is működteti azokat. A vezetés maga is szavakkal és tettekkel, jó példával jár elől.

85

közigazgatási alapvizsga

2)Szükséges, hogy az etikus magatartást (a közszolgálati etikai követelményeket) megjelenítő alapértékek és standardok (az integritás céljai) a közigazgatásban a szervezeti kultúra részévé váljanak.

3)Az alapértékek és standardok megvalósulását az intézmények azon struktúrái és folyamatai (egyedi intézkedések, alkalmazott eszközök, programok) szolgálják, amelyeket az integritásirá- nyítás céljaira működtetnek.

4)Az etikai szempontok érvényesülését a szervezeti kultúra és személyzeti politika nagymérték- ben befolyásolja, különösen a köztisztviselők vonatkozásában. Fontos cél a nyitottság kultúrá- jának megteremtése, amelyben az alkalmazottak megvitathatnak minden olyan kérdést, amely elősegíti az értékek és standardok érvényesülését.

5)Az intézmény standardjait és értékeit (integritását) veszélyeztető kockázatok feltárása érdekében az intézmény olyan eltéréselemzést végez, amelynek eredményeként ismertté válnak a fennma- radó kockázatok, s amelyek alapul szolgálnak a korrupciót mérséklő, integritást erősítő intézke- dések kidolgozásához.

Az integritási infrastruktúra modelljének keretében – az áttekintett öt elem alapján – az integritás- politika kiértékelése során ilyen kérdésekre kell választ adni:

•Helyesek voltak-e és megvalósultak-e a kitűzött célok?

•Megfelelőek voltak-e az alkalmazott eszközök, azok eredményesek voltak-e?

•Vezettek-e az intézkedések esetleg új kockázatokhoz, az etikai standardok megsértéséhez?

Az integritással kapcsolatos kockázat olyan lehetségesen felmerülő nemkívánatos esemény, amely a közszférában kárt okoz.

A közszférában a kár fogalma:

•anyagi veszteség;

•az ügyfeleknek vagy az állampolgároknak nyújtandó szolgáltatások gyengülése;

•adóbevételekkel kapcsolatos veszteség;

•a kormányzat iránti tisztelet vagy a kormányzatba vetett bizalom megrendülése;

•túlzott politikai vagy hivatali befolyás, illetve

•a munkahelyi légkör megromlása.

A fentiek mindegyikére jellemző, hogy a hatalommal való visszaélés rontja a közszféráról alkotott képet, valamint aláássa a kormányzat legitimitásába vetett bizalmat.

Az integritás veszélyeztetettségét növelik az alábbi körülmények:

•Komplexitás:

-innováció/fejlett számítógépes rendszerek;

-komplex vagy bonyolult jogszabályok;

-speciális konstrukciók (jogi/pénzügyi);

-bürokrácia;

-kapcsolatrendszerek;

-lobbizás;

86

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

-politikai befolyás/beavatkozás;

-közérdek és magánérdek keveredése (kereskedelem/verseny);

-külső szakértők bevonásának szükségessége.

•Változások/dinamikák:

-fiatal szervezet;

-gyakran változó jogszabályok;

-erőteljes növekedés vagy leépítés;

-privatizáció/vezetőség által történő kivásárlás;

-kiszervezés;

-krízis (átszervezés, komoly fenyegetések, a szervezet megszűnésének vagy a munka elvesz- tésének veszélye);

-külső nyomás (a teljesítményt, a kiadásokat érintő, időbeli vagy politikai nyomás, deficit, a feladatokhoz mért forráshiány).

•Vezetés:

-uralkodó;

-manipulatív;

-hivatalos/bürokratikus;

-önálló működés;

-a javadalmazás nagymértékben függ a teljesítménytől;

-beszámolási kötelezettség hiánya;

-tanácsok/jelzések semmibevétele;

-védekező álláspont a kritikákkal és panaszokkal szemben.

•Személyzet:

-munkakörnyezet/lojalitás:

»» teljesítményre gyakorolt nyomás/a jövedelem a teljesítménytől függ;

»» alacsony státus/megbecsülés hiánya/csekély jutalmazás/rossz karrierkilátások; »» rossz munkakörülmények/nagy munkateher;

»» csoportlojalitás;

»» munkatársak általi akadályoztatás.

-egyén:

»» más érdekeltségek (mellékállás stb.); »» adósságok;

»» életmód (költekező);

»» személyes titkok (pl. az illető zsarolás áldozata lehet); »» személyes fenyegetettség;

»» függőség (alkohol, kábítószerek).

•A probléma háttere:

-panaszok;

-pletykák, szóbeszédek;

-jelzések/bejelentések;

-korábbi incidensek (visszaesés);

-adminisztrációs problémák (hátralékok, belső ellentmondások, rendkívüli tendenciák stb.).

87

közigazgatási alapvizsga

A Korrupció-megelőzési Program elfogadásával új irányt vesz a korrupció elleni küzdelem azáltal, hogy a jövőben a hangsúly a megelőzésre kerül. A megvalósítandó program főbb elemei a következők:

a)A megelőzés akkor lehet sikeres, ha az a szervezeti működés szintjén is megjelenik. Ennek érdekében az államigazgatási szervek körében fokozatosan bevezetésre kerül az integritásirányítás több eszköze. Így például a szervezetekben rendszeresen elemzik majd a korrupciós

kockázatokat, és külön felelőst jelölnek meg a korrupció kezelésével kapcsolatos feladatok ellátására.

b)A közigazgatási szervek működésében a jövőben hangsúlyosabban kell megjeleníteni az etikai elveknek való megfelelést. Ennek a kiindulási pontja az egyes közszolgálati hivatásrendekre vonatkozó közös etikai szabályok rögzítése egy Etikai Kódexben.

c)Az etikai normák sérelmét, illetve a korrupciógyanús esetek bejelentését lehetővé tevő rendszer képes biztosítani a bejelentők valós védelmét is.

d)Bevezetésre kerül a nagyobb léptékű jogszabálytervezetek lehetséges korrupciós hatásainak mérését bizto- sító hatásvizsgálat.

e)A korábbi végrehajthatatlan lobbiszabályozás helyébe új, az érdekartikulációs személyek és képviselők tisztviselői fogadására irányuló szabályozás lép.

f)Mivel a közigazgatási korrupció nem függetleníthető a társadalom általános korrupciós jelenségekhez való hozzáállásától, így célcsoportok szerint differenciált társadalmi tájékoztató kampányok indulnak. Emellett a Nemzeti Alaptantervbe bekerülnek a korrupcióval szembeni ellenállás értékei és magatartásformái.

[MAGYARY PROGRAM 12.0]

A megelőzést a hivatásrendekre vonatkozó etikai kódexek is erősítik, melyek a Zöld Könyv tartal- mi összehangolásával alkotnak egységet a közszolgálatban. Hazánk az ezekben található normák megsértését, a korrupciógyanús esetek bejelentését és a bejelentők valós védelmét is biztosító rend- szer kiépítésére törekszik. A megelőzés mellett a büntetés is elrettentő erejű lehet, ezért szükség van ezen szabályok szigorítására is. A jogszabályok szigorodásával a korrupció jelenlegi mértéke csökken, a társadalom államba vetett hite ezzel egyenes arányban nő. A korrupciós tevékenységek csökkentése az állam működésének és gazdasági helyzetének javulását is szolgálja, mely szintén visszahat az állampolgárok elégedettségére, így kölcsönhatást képez.

2.4. ALMODUL: Közigazgatási jogalkalmazás és hatósági eljárás

2.4.1.  Közigazgatási jogalkalmazás

2.4.1.1.  A jogalkalmazás fogalma

A jogszabályokkal, normatív rendelkezésekkel kapcsolatosan megkülönböztetünk a létrejöttük- kel és az érvényre jutásukkal kapcsolatos tevékenységeket. Az egyik a jogalkotás, amikor arra feljogosított állami szervek jogszabályban meghatározott eljárási rendben általánosan kötele- ző normatív szabályokat (jogszabályokat, közjogi szervezetszabályozó eszközöket) alkotnak. A másik a jogalkotási tevékenység eredményeképpen létrejött normatív szabályok gyakorlati alkalmazása.

88

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A normatív előírások érvényesülésének általános, ösztönösen vagy tudatosan végzett módja, amikor természetes személyek és nem természetes személyek (jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek) a jogszabályi előírások, normatív rendelkezések szabályait betartva végzik mindennapi tevékenységüket. Ezt önkéntes jogkövetésnek nevezzük. Ugyanakkor vannak olyan esetek, amikor egy jogszabályi rendelkezés, normatív szabályozás érvényre juttatásához, jogsza- bályban biztosított jog gyakorolhatóságához nem elegendő az önkéntes jogkövetés, hanem szük- séges valamely állami szerv közreműködése, jogalkalmazó tevékenysége. A jogalkalmazás állami tevékenység, amelyet állami szervek vagy valamilyen jogszabályi felhatalmazás alapján más, nem állami szervek (pl. köztestület, hatósági állatorvos) végezhetnek. A jogalkalmazás során az állam közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben eljárva hoznak bizonyos döntéseket, mindig jogszabályi felhatalmazás alapján és mindig jogi keretek között.

Jogalkalmazó tevékenységre kerül tehát sor, ha valamely jogszabály által biztosított jog gyakorlásá- hoz állami szerv tevőleges közreműködése is szükséges [például az Alaptörvény M) cikk (1) bekez- désében biztosított vállalkozáshoz való jog gyakorlásához vállalkozói igazolvány kiállítása]. Ilyenre kerülhet sor akkor is, ha a jogszerű állapot helyreállításához állami szerv általi kötelezés szükséges, vagy ha a jogszabályi előírások, hatósági határozatok betartását állami szerv ellenőrzi.

A közigazgatási jogalkalmazásnak azonban vannak bizonyos feltételei:

•létezzen olyan közigazgatási szerv, amely a jogszabályi felhatalmazás alapján jogosult eljárni;

•szükséges, hogy a közigazgatási szervnek jogszabályon alapuló felhatalmazása legyen egyedi jogalkalmazói döntés meghozatalára;

•a jogalkalmazás sohasem öncélú, azaz ahhoz szükséges konkrét címzett vagy más néven joga- lany léte is;

•elengedhetetlen a jogalkalmazás eredményeként létrejövő konkrét jogalkalmazói aktus, amely – a jogalkalmazói eljárás végén – a jogalkalmazói döntés meghozatalát fogja jelenteni.

A közhatalmi tevékenységek között megkülönböztetünk olyan jogalkalmazó tevékenységeket, amelyeknél a jogalkalmazás

•valamilyen közfeladat ellátását szolgálja: ebben az esetben bizonyos jogok, illetve kötelezettségek a döntés eredményeként jönnek létre úgy, hogy az eljáró közigazgatási szerv a rendelkezésére álló információk alapján a jövőre nézve állapít meg jogkövetkezményeket;

•elsődleges célja a különböző jogviták feloldása, eldöntése: az ilyen jellegű jogalkalmazási tevé- kenység esetében a jogalkalmazó szerv valamilyen korábban létrejött jogviszonyt érintő jogvi- tát, konfliktust bírál el.

A közhatalmat megvalósító jogalkalmazó tevékenységek alapvető jellegzetességeiket tekintve két fő csoportba sorolhatók be. Egyfelől vannak olyan jogalkalmazó tevékenységek, amelyeknél a jogalkalmazás közvetlenül valamely állami vagy önkormányzati közfeladat ellátását, megvalósí- tását, valamely közösségi cél elérését szolgálja. Ez elsősorban a közigazgatási szervek tevékeny- ségi körébe tartozik. Másfelől pedig léteznek olyan jogalkalmazó tevékenységek, amelyek célja a jogvédelem, a különböző személyek között felmerülő jogvitás kérdések, konfliktusok elbírálása.

A jogvédelmi célú jogalkalmazói tevékenység ellátása elsősorban a különböző bíróságok feladata. Ennek megfelelően a jogalkalmazó tevékenység két alapvető fajtáját szükséges elkülönítenünk:

•a közfeladat megvalósítását szolgáló jogalkalmazó tevékenységet és

•a jogvédelmi célú jogalkalmazó tevékenységet.

89

közigazgatási alapvizsga

Kivételes esetben a közigazgatási (hatósági) szervek is eljárhatnak olyan ügyekben, ahol ellenér- dekű ügyfelek közötti jogvita megoldása az ügy tárgya (pl. birtokvitás ügyekben), sőt nagyon ritkán ugyan, de a bíróságok is elláthatnak a közigazgatási jogalkalmazáshoz hasonló tevékenységet (pl. a cégbíróságok gazdasági társaságok fölötti törvényességi felügyeleti eljárása során).

A hatósági jogalkalmazás két alapvető formában valósul meg:

•egyrészről a közigazgatási szerv a döntésével közvetlenül beleavatkozik valamely tevékenységbe (például az építési engedély megadása iránti kérelemre indult eljárásban az ügyfél részére jogot állapít meg: építési engedélyt ad ki);

•másrészről a közigazgatási szerv csak akkor avatkozik be a társadalmi tevékenységbe, ha a jogi előírásokat megsértik (például az állami adóhatóság próbavásárláskor észleli a számlaadási kötelezettség nem teljesítését, és ezért hatósági eljárás keretében hozott döntésében kötelezett- séget ír elő, illetve szankcionál).

Ha a jogalkalmazás menetéről beszélünk, meg kell állapítanunk, hogy egy absztraktan megfogal- mazott jogszabályi helyzethez konkrét tényállást vizsgál a jogalkalmazó.

A jogalkalmazó az adott ügyre jellemző elemeit vizsgálja a konkrét tényállásnak, annak érdekében, hogy azt összevesse az általános, jogszabályban meghatározott ún. törvényi tényállással.

A döntés a tényállás feltárása és a bizonyítás eredményétől függ, amelynek keretében a jogalkalma- zó azt vizsgálja, hogy a tényállási elemek valóságosak-e, tényszerűek-e, és megfelelnek-e a jogszabá- lyi előírásoknak.

2.4.1.2.  A bírósági és közigazgatási jogalkalmazás összehasonlítása

Az előzőekben említettük, hogy a jogalkalmazás a bíróságok és a közigazgatási szervek sajátossága. Meg kell ugyanakkor jegyeznünk, hogy a bírói és közigazgatási jogalkalmazás számos ponton eltér egymástól:

•a bírói jogalkalmazás a közigazgatást is magában foglaló végrehajtó hatalomtól eltérő hatalmi ághoz, az igazságszolgáltatáshoz tartozik, melynek elsődleges rendeltetése a konfliktusok jogi eszközökkel történő feloldása;

•a bíróságok jogalkalmazási tevékenysége törvényen alapul (ezek a törvények azonban külön- böző jogszabályokban találhatók meg, így külön a polgári perrendtartás, illetőleg a büntetőel- járás szabálykörében); speciális eljárási formakényszer mellett, amely pontosan meghatározza az abban résztvevők (lásd: felperes, alperes, bíróság) tevékenységének kereteit, avagy büntető jogalkalmazás esetén a vádhatóság, védelem és bíróság feladatait;

•a bírósági jogalkalmazás többnyire ún. peres eljárás, melyet az adott jogterületre vonatkozó eljárási törvények szabályoznak (például polgári perrendtartás);

•a bíróság eljárása során valamilyen anyagi jogi jogszabály rendelkezésének vizsgálatára hivatott (például Büntető Törvénykönyv vagy Polgári Törvénykönyv);

•a jogalkalmazó szervezet elkülönült igazságszolgáltatási szervezet, azaz a bírói szervezetrendszer;

•a bírósági jogalkalmazás célja egy már a múltban bekövetkezett jogsérelem orvoslása és elbírá- lása (a bíróság döntése mindig valamilyen múltbéli történést illetően foglal állást, vagy egy már létrejött anyagi jogviszonyból eredő − például a szerződés, amelynek rendelkezéseit utólag a felek vitatják – konfliktust rendez);

90

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

•a bíróság kizárólag kérelemre jár el, nem fordulhat elő az ún. hivatalból indított eljárás: az eljá- rás megindítására pedig csak az arra feljogosított kezdeményezésére kerülhet sor, azaz polgári bíróság előtt a felperes keresetére, illetve büntetőügyekben a nyomozóhatóság, majd vádhatóság tevékenységére a bírósági jogalkalmazást megelőzően;

•a bírói jogalkalmazás alapelvei sajátosak: ilyen például a bírói függetlenség, társas bíráskodás.

Fontos ugyanakkor kiemelnünk, hogy az igazságszolgáltatási és a végrehajtó hatalomnak számos kapcsolódási pontja van. A jogalkalmazást tekintve ez elsődlegesen abban ragadható meg, hogy a bíróságok jogosultak a közigazgatási hatósági határozatok felülvizsgálatára, amennyiben az eljárás ügyfele jogszabálysértésre hivatkozással bírósághoz fordul.

A közigazgatási jogalkalmazás a bírósági jogalkalmazással szemben a közigazgatási szervek közfel- adat-ellátásához kapcsolódik, és a közigazgatási hatósági jogalkalmazásra egészen más jellemzők vonatkoznak:

•Annak érdekében ugyanis, hogy a jogszabályban meghatározott szabályokat betartsák, a közigazgatási szervek beavatkoznak a különböző társadalmi viszonyokba (ez történhet akkor például, amikor a közigazgatás valamilyen tevékenység végzését engedélyhez köti, vagy megha- tározza bizonyos tevékenység folytatásának kereteit).

•A közigazgatási jogalkalmazás másik jellemzője, hogy először a közigazgatási eljárás lefoly- tatására kerül sor, azaz a közigazgatási jogalkalmazás nem korábbi körülményeket vizsgál, hanem a jogalkalmazás eredményeként kibocsátott közigazgatási aktus a jövőre nézve hoz létre jogokat, kötelezettségeket. A hatósági jogalkalmazás célja általában egy jövőre vonatko- zó jogviszony alakítása, joghatás kiváltása akár kérelemre, akár hivatalból induló eljárások keretében.

•A közigazgatási jogalkalmazás alapelvei alapvetően eltérnek a bírói jogalkalmazás alapelveitől: a döntéseket rendszerint egy személy hozza meg, érvényesül az officialitás (hivatalból való eljá- rás) elve stb.

•Eltér a közigazgatási jogalkalmazás a bírói jogalkalmazástól abban a tekintetben is, hogy a közigazgatási szervek hivatalból is kezdeményezhetnek eljárásokat (például abban az eset- ben, amennyiben a jogszabályok betartását ellenőrzik).

•A közigazgatási jogalkalmazás egyebek mellett ún. nem peres (peren kívüli) tevékenységnek tekintendő.

•Az eljárási szabályok viszonylag formakényszertől mentesek, egyszerűbbek, a szabályozás módja tekintetében pedig egységes általános eljárási szabályokat (Ket.) találunk mint fősza- bályt, mellette azonban speciális, adott ügycsoportra vonatkozó ún. külön eljárási szabályok is kerültek megalkotásra.

•A közigazgatási jogalkalmazás során a jogalkalmazó szerv valamilyen egyedi ügyet bírál el. Az adott ügy eldöntéséhez azonban az szükséges, hogy megvizsgálja az irányadó (anyagi) jogi normát, az irányadó jogszabályi rendelkezéseket (a törvényi tényállást). A jogszabályok ilyen jellegű rendelkezéseihez kell ugyanis mindig viszonyítani azokat a körülményeket, tényeket, adatokat, amelyek a vizsgált egyedi ügyben felmerülnek (történeti tényállás).

•A közigazgatási szervek tevékenységének egyik jellemzője, hogy azok kifejtése során a közigazga- tási szervek közhatalmat gyakorolnak. Ez, vagyis a közhatalom azt jelenti, hogy az erre feljogosí- tott szervek részben a jogalkotás, részben pedig a jogalkalmazás révén olyan döntéseket hozhat- nak, amelyeket mindenki köteles végrehajtani (betartani), mert ha ezt nem teszi, akkor azok végrehajtását – állami kényszereszközökkel – ki lehet kényszeríteni. A jogalkotás jogszabályok

91

közigazgatási alapvizsga

(törvények, rendeletek) kibocsátását, a jogalkalmazás pedig konkrét (egyedi) döntések megho- zatalát jelenti. A jogalkalmazás tehát nem más, mint az általános jellegű (mindenkire nézve kötelező) jogszabály konkrét (egyedi) ügyekben való alkalmazása.

•A közigazgatási jogalkalmazói szervezetrendszer alapvetően hierarchikus szervezetrendszer, alá-fölérendeltségben lévő közigazgatási szervezetegységekből áll, és az eljárás megindításá- ra nemcsak ügyféli kezdeményezésre vagy a bíróság előtt a felperes kezdeményezésére vagy a vádhatóság kezdeményezésére kerül sor, hanem a közigazgatási szerv hivatalból is indíthat eljá- rást, döntően jogszabály betarttatására.

2.4.2.  Közigazgatási eljárás

2.4.2.1.  A közigazgatási eljárási jog fogalma, szabályozása és jellemzői a közigazgatási ható- sági jogalkalmazás

A közigazgatási eljárásjog a hatóság tevékenységére, illetve a hatóság és az ügyfél, valamint az ügyben részt vevő egyéb személyek jogviszonyára, a hatósági döntés kialakítására és esetleges érvé- nyesítésére vonatkozó szabályok összessége.

A közigazgatási eljárás során közigazgatási hatósági jogalkalmazásra kerül sor, amely folyamat főbb, egymást követő szakaszokra osztható:

•a jogalkalmazói eljárás megindításának szakasza;

•a tényállás tisztázásának és a döntés előkészítésének szakasza;

•a döntés meghozatalának és közlésének a szakasza;

•a jogorvoslat(ok) biztosításának szakasza, valamint

•a szerzett jogok érvényesíthetőségének, illetve a kötelezettségek kikényszeríthetőségének szakasza.

A jogalkalmazás összetett művelet, ezért érdemes áttekintenünk a jogalkalmazási folyamat egyes elemeit.

A közigazgatási szervek jogalkalmazói tevékenységére a közigazgatási szervhez fordulók kérelmére vagy kérelem nélkül, a közigazgatási szerv döntése alapján, tehát hivatalból kerül sor. Az ügyfél saját érdekeinek érvényesítésére fordul a hatósághoz (például házat akar építeni telkére), míg a hatóság valamilyen közérdek érvényesítése céljából vagy a jogszabályok betartatása érdekében indítja meg az eljárást az ügyfél ellen (például jogellenes közterület használat megszüntetése érdekében lép fel).

Mindkét esetben fontos, hogy a közigazgatási szerv először is egyértelműen azonosítsa azokat a jogszabályokat, amelyek az adott ügyre vonatkoznak. Ez több szempontból is fontos: az irányadó jogszabályok fogják ugyanis meghatározni, hogy

•az adott közigazgatási szerv jogosult-e lefolytatni a kérdéses eljárást, vagy az más szervre tartozik;

•milyen kötelező elemei (mellékletei) vannak az ügyféli kérelemnek, vagy

•mit kell vizsgálnia a közigazgatási szervnek a hivatalból kezdeményezett eljárásban;

•milyen döntési lehetőségek állnak a közigazgatási szerv rendelkezésére.

Ezt követően szükséges áttekinteni azokat az adatokat, tényeket, bizonyítékokat, amelyek már a hatóság rendelkezésére állnak. Amennyiben valamilyen kérdés tekintetében a közigazgatási

92

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

szervnek további információkra van szüksége, úgy azokat önállóan is beszerezheti, vagy kérheti más közigazgatási szerv segítségét is.

Az így összegyűjtött információkat azonban szükséges megválogatni, hiszen többnyire nem minden információra van szükség az adott döntéshozatalhoz. Ezt a tevékenységet a jogilag releváns tények kiválasztásának nevezzük.

Amennyiben az előbbieket a közigazgatási szerv megvizsgálta, akkor elérkezik a jogalkalmazás döntéshozatali szakaszához. A döntés azonban csak abban az esetben éri el a hozzá fűzött joghatást, ha közlik azzal, akire nézve rendelkezéseket tartalmaz, annak érdekében, hogy az abban foglalt jogait gyakorolhassa, vagy kötelezettsége esetén azt végrehajtsa.

Ez utóbbi azért is kiemelendő, mert a kötelezettségre vonatkozó döntés tényleges végrehajtását a közigazgatási szerv ellenőrzi, és amennyiben az elmarad, úgy a jogszabályok nyújtotta eszközök igénybevételével, állami kényszerrel kikényszeríti a döntésében foglaltakat, esetenként szankciót is alkalmazhat. Jogot megállapító döntések „nem kényszeríthetők ki”, hanem azt a jogosult önkénte- sen gyakorolhatja.

Az évente több tízmilliós nagyságú közigazgatási hatósági ügyekben való ügyintézés folyamatát és annak során a közigazgatási hatóság és az ügyfél, valamint az eljárásban esetlegesen részt vevő egyéb személyek (például tanú, szakértő, tolmács) eljárási cselekményeinek összességét közigaz- gatási hatósági eljárásnak nevezzük. Ez a közigazgatási hatósági ügy megindulásától az ügy végleges lezárásáig, azaz a döntés jogerőssé válásáig és bizonyos esetekben annak végrehajtásáig tart.

A közigazgatási hatóságok olyan közigazgatási szervek, amelyek közhatalmi jellegű egyedi aktu- sok kibocsátására jogosultak egyedi ügyekben. (A jogalkotó meghatározza az építési jogszabályok általános szabályait, míg az egyedi hatósági eljárás végén arról születik döntés, hogy például Nagy Péter, Sopron, Petőfi u. 2. sz. alatti lakos kaphat-e építési engedélyt saját ingatlanára.)

A közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó általános szabályokat a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) tartalmazza. A Ket. ügyfélcentrikus megközelítésű és a közigazgatás szolgáltató jellegét igyekszik elősegíteni.

A közigazgatási hatósági jogalkalmazó tevékenység során az erre feljogosított közigazgatási tevékenységet végző szerv, vagyis a közigazgatási hatóság a jogi normák előírásait a közigazga- tási hierarchián kívül – vele alá-fölérendeltségben nem – álló jogalanyokkal szemben, közhatalom birtokában érvényesíti.

A közigazgatási hatósági tevékenység tartalmát tekintve az alábbiak emelendők ki:

•a közigazgatási hatóságok jogalkalmazó tevékenységük mellett egyéb közhatalmi funkciókat is ellátnak (például felügyeleti tevékenység vagy bizonyos azonnali intézkedések meghozatala);

•a hatósági jogalkalmazás mindig jogszabályon alapuló konkrét eljárási szabályokhoz kötött (a hatósági jogalkalmazás általános szabályait a Ket. határozza meg);

•a hatósági jogalkalmazás során a különböző közigazgatási hatóságok kötelesek egymással szoro- san együttműködni.

93

közigazgatási alapvizsga

A közigazgatási hatósági tevékenységek fajtái:

•a fentiekben ismertetett egyedi jogalkalmazási tevékenység;

•hatósági felügyelet és ellenőrzés, mely tevékenységek a jogszabályi rendelkezések érvényesülé- sének kontrollját jelentik;

•nyilvántartási vagy más néven regisztratív tevékenység;

•hatósági bizonyítványok és hatósági igazolványok kiállítása;

•hatósági szolgáltatások nyújtása (például elektronikus időpontfoglalás az okmányirodai ügyintézés során).

A közigazgatási hatósági eljárás az alábbi szakaszokra tagozódik:

1)Az elsőfokú eljárás (alapeljárás) az eljárás ún. kötelező (vagy másként kifejezve: szükségkép- peni) szakasza, ami azt jelenti, hogy ha lefolytatható hatósági eljárás, akkor lennie kell elsőfokú eljárásnak is. Az elsőfokú eljárás az eljárás megindításától az elsőfokú döntés meghozataláig és közléséig tart.

2)A jogorvoslati, döntés-felülvizsgálati eljárás az elsőfokú eljárással szemben csupán az eljá- rás lehetséges (vagy másként kifejezve: eshetőleges) szakasza, ugyanis az elsőfokú eljárást lezáró döntés után nem feltétlenül kerül sor jogorvoslati eljárásra (például az ügyfél nem nyújt be jogorvoslati kérelmet), illetve a hatóság hivatalból nem indít döntés-felülvizsgálati eljárást (például nem indul felügyeleti eljárás).

3)A közigazgatási végrehajtási szakasz is eshetőleges szakasza az eljárásnak. A végrehajtás elrendelésére, foganatosítására szintén csak akkor kerül sor, ha az ügyfél vagy az eljárás egyéb résztvevője önként nem hajtja végre a számára kötelezettséget megállapító, döntően jogerős közigazgatási hatósági döntést, hiszen csak ekkor van szükség a közigazgatás kényszerítő erejére a végrehajtási eljárás formájában.

2.4.2.2.  A közigazgatási eljárás alapelvei és a Ket. hatálya A közigazgatási eljárás alapelvei

A közigazgatási eljárás alapelvei elsősorban a közigazgatási hatóság – és egy részük az eljárás- ban résztvevő egyéb személyek – számára fogalmaznak meg az eljárás során követendő magatar- tási vagy egyéb szabályokat. Az alapelvek rendeltetése elsősorban az, hogy segítsék megismerni a törvényalkotó célját és a törvény főbb törekvéseit, a Felek magatartásának elvi követelményeit rögzítsék, valamint segítséget nyújtsanak a jogalkalmazás során, különösen akkor, ha egy tényállás tisztázásához nem áll rendelkezésre egy konkrét jogszabályhely.

A közigazgatási eljárás Ket. szerinti alapelvei és legfontosabb szabályai a következőkben foglalha- tók össze:

1)A törvényesség, illetve joghoz kötöttség alapelve. A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles betartani és másokkal is betartatni a jogszabályok rendelkezéseit.

Ez azt is jelenti, hogy a közigazgatási hatóság nemcsak a magyar törvényeket, hanem valamen�- nyi jogszabályt köteles betartani az eljárása során, vagyis a hatóságnak figyelemmel kell lennie a nemzeti, az európai uniós és a nemzetközi jogforrások rendelkezéseire is.

2)A hatáskörgyakorlás célhoz kötöttsége és a joggal való visszaélés tilalma. A közigazgatási szerv hatáskörét mindig az ágazati jogszabályok határozzák meg.

94

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatáskörét a jogszabá- lyokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekin- tettel gyakorolja. A közigazgatási hatóság a hatásköre gyakorlása során azonban a jogszabályok- ban nevesített hatásköri szabályokon túl köteles a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően eljárni.

Emellett a Ket. azt is rögzíti, hogy a hatóság ügyintézője jóhiszeműen, továbbá a jogszabály keretei között az ügyfél jogát és jogos – ideértve gazdasági – érdekét szem előtt tartva, továbbá az eljárásban érintett kiskorú érdekeinek fokozott figyelembevételével jár el.

3)A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme. A közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait. Ezek korlátait törvény (a Ket.) határozza meg. Ennek megfelelően például a jogszabályban meghatározott időn túl a hatóság már nem vonhatja vissza vagy nem módosíthatja a döntését, még akkor sem, ha az jogszerűtlen.

4)A törvény előtti egyenlőség és a diszkrimináció tilalma. Az ügyfeleket a hatósági eljárásban megilleti a törvény előtti egyenlőség, tehát a hatósági eljárásban a hatóságnak az egyenlő bánás- mód követelményét be kell tartani, vagyis az ügyfelek ügyeit indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni.

5)A szabad bizonyítás elve. A közigazgatási eljárásban a hatóság feladata a döntéshozatalhoz szükséges tényállás felderítése és a valósághű tényállás alapján a megfelelő döntés meghozatala. A tényállás tisztázása érdekében az összetettebb ügyekben a hatóság bizonyítási eljárást folytat le annak érdekében, hogy az egyes bizonyítékokat összegyűjtse, és azokból megfelelő következ- tetést vonjon le. A tényállás tisztázásához elméletileg bármilyen bizonyíték felhasználható, ám a legtöbb ágazati törvény speciális bizonyítási szabályokat nevesít (például a szociális igazgatás- ban gyakran alkalmazott módszer a környezettanulmány). A szabad bizonyítás elve tehát azt jelenti, hogy a tényállás tisztázásához bármilyen bizonyíték felhasználható, és azokat a hatóság egyenként és összességében, szabadon értékeli.

6)A hivatalbóliság alapelve (ex officio). A közigazgatási hatósági eljárásban a törvény kere- tei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási hatóság például hivatalból – vagyis az ügyfél kérelme nélkül – jogszabályban meghatározott keretek között maga is indíthat eljárást, hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó ható- ság végzését és határozatát, valamint hivatalból kereshet meg más közigazgatási szerveket is.

7)A tisztességes eljáráshoz és az ésszerű határidőn belüli döntéshez való jog. Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog.

A törvény alkalmazásában a tisztességes eljárás követelményének sérelmét jelenti annak a személynek, döntéshozó testületnek vagy hatóságnak a magatartása, tevékenysége, aki, illet- ve amely feladatának ellátása, hatáskörének gyakorlása során például a teljes körű tájékoztatá- si kötelezettségének nem tesz eleget, hátrányos megkülönböztetést alkalmaz, vagy az egyenlő bánásmód követelményét másként megsérti, vagy valamilyen eljárási cselekményt jogszabály- sértően végez.

95

közigazgatási alapvizsga

8)A közigazgatási hatóság kártérítési felelőssége. A közigazgatási hatóság a nem jogszabályszerű eljárással okozott kárt a polgári jog szabályai szerint megtéríti.

9)A tájékoztatáshoz való jog. A közigazgatási hatóság az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője számá- ra biztosítja, hogy jogaikról és kötelezettségeikről tudomást szerezzenek. A közigazgatási hatóság- nak a korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen ügyfelet, illetve az eljárás korlátozottan cselekvőképes vagy cselekvőképtelen egyéb résztvevőjét megfelelő légkör biztosítása mellett, korá- ra, egészségi állapotára és értelmi szintjére tekintettel kell tájékoztatnia a jogairól és kötelezettsége- iről, a lefolytatandó eljárási cselekményről. Ennek keretében a közigazgatási hatóság például a jogi képviselő nélkül eljáró ügyfelet tájékoztatja többek között az ügyre irányadó jogszabály rendelkezé- seiről, az őt megillető jogokról és az őt terhelő kötelezettségekről.

10)A jóhiszemű eljárás elve. A közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél köteles jóhiszeműen eljárni. A jóhiszemű magatartások körét azonban nehéz meghatározni. Ezért a jogalkotó inkább azt próbálja definiálni, hogy mely magatartások minősülnek rosszhiszeműnek. Ennek megfele- lően a közigazgatási hatósági eljárásban az ügyfél magatartása nem irányulhat:

-a hatóság megtévesztésére, kényszerre, fenyegetésre vagy

-a döntéshozatal, illetve

-a végrehajtási eljárás indokolatlan késleltetésére.

-Az ügyfél jóhiszeműségét az eljárásban vélelmezni kell, a rosszhiszeműség bizonyítása minden esetben a hatóságot terheli.

11)Költséghatékonyság és a gyorsaság alapelve. A közigazgatási hatóság a költségtakarékosság és a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét, hogy az az ügyfélnek és a hatóság- nak is a legkevesebb költséget okozza, és az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.

12)A kapcsolattartás elve. A kapcsolattartás arra ad választ, hogy a hatóság és az ügyfél (illetve az eljárás egyéb résztvevői), valamint a hatóságok egymással – eljárásjogi értelemben – hogyan kommunikálhatnak. A Ket. szerint az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője – a Ket. keretei között – az egyes kapcsolattartási formák közül szabadon választhat.

13)A nyelvhasználat elve. A nyelvhasználat alapelvének fő szabálya szerint a közigazgatási hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar. Bizonyos esetekben azonban a Ket. lehetővé teszi azt is, hogy az ügyfél, az eljárás egyéb részvevője a magyar nyelv mellett egy másik nyelvet is használjon a hatósági eljárásban (például az a természetes személy, aki a nemzetiségek jogairól szóló törvény hatálya alatt áll).

A Ket. hatálya

A jogszabály hatálya mutatja meg azt, hogy egy adott jogszabály mely személyekre, szervezetekre vonatkozóan állapít meg jogokat és kötelezettségeket (személyi hatály), milyen életviszonyokra, ügycsoportokra vonatkozó szabályokat tartalmaz (tárgyi hatály), milyen földrajzi területen (terü- leti hatály) és milyen időben (időbeli hatály) érvényesek a rendelkezései, illetve ezeken a terü- leteken, illetve ezekre a személyekre és ügycsoportokra vonatkoztatva kötelező a rendelkezéseit mindenkinek betartani.

96

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

A Ket. tárgyi hatálya kimondja, hogy mi minősül közigazgatási hatósági ügynek; amennyiben pedig a tárgyi hatály alapján közigazgatási hatósági ügyről beszélünk, a Ket. szabályait – a Ket. 13. §-ában foglalt kivételek figyelembevételével – mindenképpen alkalmazni kell.

Közigazgatási hatósági ügy:

•minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság

-az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg;

-adatot, tényt vagy jogosultságot igazol;

-hatósági nyilvántartást vezet, vagy

-hatósági ellenőrzést végez; továbbá

•a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés is

– a fegyelmi és etikai ügyek kivételével –, ha törvény valamely tevékenység végzését vagy vala- mely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti (például Ügyvédi Kamarai Névjegyzék vagy Magyar Kormánytisztviselői Kar).

A Ket. személyi hatálya megmutatja, hogy milyen típusú közigazgatási szervek lehetnek hatósá- gok, ki lehet ügyfél és ki az eljárás egyéb résztvevője. A hatóság és az ügyfél az eljárás ún. fősze- mélyei, hiszen ők minden esetben részt vesznek az eljárásban, míg az eljárás egyéb személyei olyan személyek, akik részvétele mindig az adott ügytől függ (például szükséges-e tanú meghallgatása az eljárás során).

Ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.

Emellett néhány ügytípusban speciális ügyféli kör is lehet: törvény vagy kormányrendelet meghatá- rozott ügyfajtában megállapíthatja az olyan személyek körét, akik külön vizsgálat nélkül is, a törvény erejénél fogva ügyfélnek minősülnek. Így ügyfélnek minősül például jogszabály rendelkezése esetén az abban meghatározott hatásterületen lévő ingatlan tulajdonosa és az, akinek az ingatlanra vonat- kozó jogát az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezték. Az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti.

Akit a hatóság vagy jogszabály egy adott ügyben ügyfélnek nyilvánít, az élhet ügyféli alanyi jogai- val, így például jelen lehet tanú meghallgatásakor, indítványokat tehet, képviselőt hatalmazhat meg, betekinthet az iratokba, jogorvoslatot kezdeményezhet.

Hatóság: a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező

•államigazgatási szerv;

•helyi önkormányzat képviselő-testülete, ideértve a megyei önkormányzat közgyűlését is, vala- mint átruházott hatáskörben annak szervei (polgármester, bizottság, jegyző) és társulása;

•polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke;

•főjegyző, jegyző;

•törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására feljogosított egyéb szervezet, köztestület vagy személy.

A Ket. területi hatálya néhány speciális esettől eltekintve Magyarország területét jelenti.

97

közigazgatási alapvizsga

A Ket. időbeli hatályának tárgyalásakor fontos kiemelnünk, hogy a Ket. 2005. november 1-jén lépett hatályba, így a Ket. rendelkezéseit a 2005. november 1-je után induló ügyekben kell alkalmazni.

Joghatóság, hatáskör, illetékesség

A joghatóság a hatósági ügyeknek a magyar, illetőleg külföldi hatóságok közötti megosztásával össze- függő fogalom, amely azt jelöli ki, hogy a közigazgatási hatósági ügyben mely ország közigazgatási hatósága jár el.

A joghatóságot alapvetően az állampolgárság, a jogi személy bejegyzés helye, illetve a terüle- ti elhelyezkedés befolyásolja. Ennek megfelelően – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik

– főszabályként:

•magyar állampolgár, Magyarországon nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiség- gel nem rendelkező szervezet ügyfél hatósági ügyében Magyarország területén a magyar ható- ság jár el;

•ha az ügyfél nem magyar állampolgár, illetve külföldön nyilvántartásba vett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akkor hatósági ügyében Magyarország területén magyar hatóság jár el, feltéve, hogy az eljárásban az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusát vagy magyar jogszabályt kell alkalmazni.

Törvény vagy kormányrendelet alapján az ügyfél hatósági ügyében külföldön a külpolitikáért fele- lős miniszter vagy a konzuli tisztviselő jár el.

Azt, hogy az országon belül a közigazgatási szervek közül milyen típusú (pl. építésügyi, szociális, rendészeti, közlekedési) hatóság jár el, a hatásköri szabályok állapítják meg. Ezt követően határozható meg, hogy az azonos hatáskörű szervek közül területileg melyik lesz az az egy, amely az eljárást lefoly- tatja. Ez utóbbi az illetékesség.

A hatáskör konkrétan arra a kérdésre ad választ, hogy valamely ügycsoportban milyen típusú és milyen szintű közigazgatási szerv jár el. A hatóság hatáskörét – a hatósági eljárás körébe tartozó ügyfajta meghatározásával – jogszabály állapítja meg.

A hatóságot eljárási kötelezettség terheli, ami azt jelenti, hogy a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén vagy esetleg kijelölés alapján köteles eljárni.

Az illetékesség meghatározása tekintetében az ún. illetékességi okok nyújtanak eligazítást az aláb- biak szerint.

Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az azonos hatáskörű hatóságok közül az a hatóság jár el, amelynek illetékességi területén:

•az ügyfél lakóhelye/tartózkodási helye, ennek hiányában értesítési címe, illetve székhelye, telep- helye, fióktelepe van (ha az ügyfél lakcíme ismeretlen, a lakcímet az ügyfél utolsó ismert hazai lakcíme alapján kell megállapítani);

•az ügy tárgyát képező ingatlan fekszik;

•az ügy tárgyát képező tevékenységet gyakorolják vagy gyakorolni kívánják; vagy

•a jogellenes magatartást elkövették.

98

2.MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK

Fontos szabály, hogy a hatóság a joghatóságát – ezzel összefüggésben az alkalmazandó jogot –, valamint hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy nincs vagy az eljárása során megszűnt a hatásköre vagy az illetékessége, akkor köteles haladék- talanul áttenni az ügyet a hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez, és köteles erről értesíteni az ügyfelet.

2.4.2.3.  Az elsőfokú eljárás

Az eljárás első szakasza az elsőfokú eljárás, másképpen alapeljárás. Az eljárás indulhat kérelemre vagy hivatalból. Az ügyek jelentős része kérelemre indul, hiszen kérelemre minden olyan esetben szükség van, amikor az ügyfél valamilyen jogosultságot kíván a hatóság döntésével szerezni.

A közigazgatási hatóság abban az esetben köteles a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi terüle- tén hivatalból megindítani az eljárást, ha

•ezt jogszabály előírja, erre felügyeleti szerve utasította;

•a bíróság kötelezte;

•életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzetről szerez tudomást.

A kérelemre induló eljárások sajátossága, hogy azok megindításához szükség van egy nyilatkozatra az ügyfél részéről: ez a kérelem.

A kérelem közigazgatási hatósághoz történő előterjesztése történhet írásban vagy szóban, de törvény a kérelem személyes előterjesztését is előírhatja, például ha a személyes megjelenés hiányában az ügy eldöntéséhez szükséges tény, információ vagy adat nem szerezhető meg (lásd: házasságkötés). Életveszéllyel, súlyos kárral fenyegető helyzet során az azonnali intézkedést igénylő ügyben, illetve ha jogszabály lehetővé teszi – az ügyfél elektronikus azonosítását követően, az információ megőrzé- sét biztosító módon történő rögzítés mellett – a kérelmet telefonon is elő lehet terjeszteni.

A kérelem előterjesztésének helye főszabály szerint az elsőfokú eljárás megindítására hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási hatóság.

A Ket. nagyon fontos szabálya az ismert ügyfél értesítése az eljárás megindításáról. A Ket. megha- tározza az értesítés kötelező tartalmát is. Az értesítés csak jogszabályban meghatározott kivételes esetben mellőzhető, például olyankor, amikor az eljárás egyébként hivatalból indul és az értesítés veszélyeztetné az eljárás eredményességét.

Ettől eltérő értesítés fajtáról beszélünk akkor, amikor az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfél kérheti, hogy a hatóság tájékoztassa az ügyét érintő legfontosabb információkról, például az ügy iktatási számáról, az ügyintéző nevéről és hivatali elérhetőségéről.

A hatóság a kérelmet köteles megvizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy a kérelemmel érdemben nem tud foglalkozni, mert például a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul, vagy az ügy nem hatósági ügy, akkor azt érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. Amennyiben ez nem áll fenn, a ható- ság megkezdi a kérelem érdemi vizsgálatát.

A kérelmet mindig annak tartalma alapján kell megítélni, még akkor is, ha az nem azonos azzal a megnevezéssel, amelyet az ügyfél a kérelmében nevesített (például az ügyfél a kérelmére azt írja,

99

közigazgatási alapvizsga

hogy „Építés iránti kérelem”, és annak tartalmából megállapítható, hogy valamilyen birtokvitás panaszát kívánja orvosolni).

Ha az ügyfél a kérelmet hiányosan nyújtotta be, vagy a kérelem nem hiányos, de a tényállás tisztázása során felmerült új adatra tekintettel szükséges, akkor az eljáró hatóság – megfelelő határidő megjelölé- se és a mulasztás jogkövetkezményeire történő figyelmeztetés mellett – hiánypótlásra hívja fel.

A hatóság feladata, hogy az elsőfokú eljárás végén érdemi döntést hozzon. A döntést fő szabály szerint harminc napon belül kell meghozni, és gondoskodni a döntés közléséről. Ezt nevezzük általános ügyintézési határidőnek. A Ket. meghatározza azokat az időtartamokat, amelyek nem számítanak be az eljárási határidőbe, így például a jogsegélyeljárás időtartama, vagy ha az ügyféltől nem kérhető, valamilyen adatot kell beszerezni valamilyen nyilvántartásból.

Az ügyintézési határidő kezdete kérelemre induló eljárás esetében a kérelemnek az eljárásra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz történő megérkezését követő napon, hivatal- ból induló eljárások esetében az első eljárási cselekmény elvégzésének napján, tehát az első eljárási cselekmény foganatosításával kezdődik.

Az eljárási határidők túllépésének szigorú szankciói vannak, így többek között az, hogy a hatóság köteles az ügyfél által az eljárás lefolytatásáért megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget az ügyfélnek visszafizetni. Amennyiben az ügyintézés időtartama például meghaladja az irányadó ügyintézési határidő kétszeresét, az ügyfél által az eljárás lefolytatásáért megfizetett illetéknek vagy díjnak megfelelő összeg kétszeresét kell visszafizetni az ügyfél részére.

Aki az eljárás során valamely határnapot, határidőt önhibáján kívül elmulasztott, igazolási kérelmet terjeszthet elő. Az igazolási kérelemről mindig az a hatóság dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt. Amennyiben a hatóság az igazolási kérelemnek helyt ad, akkor az igazolási kérelmet benyújtó személyt eljárásjogi szempontból olyan helyzetbe kell hozni, mintha nem mulasztott volna.

A döntés meghozatala előtt a hatóság számos egyéb kérdést köteles megvizsgálni. Ilyen például a kizárás, amely azt jelenti, hogy a hatóság vagy valamely képviselője, illetve az eljárás valamely egyéb résztvevője (például tanú, szakértő) valamilyen okból nem vehet részt az eljárásban.

A kizárásra alapot adó okoknak két nagy csoportját különböztetjük meg: az ún. abszolút okok fennállása esetén ki kell, míg relatív okok alkalmával ki lehet zárni az adott személyt.

Az ügy elintézésében – tehát ügyintézőként − nem vehet részt (abszolút kizárási ok) az a személy:

•akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti;

•aki az ügyben tanúvallomást tett, hatósági közvetítőként, az ügyfél képviselőjeként, hatósági tanúként vagy szakértőként járt el;

•a szemletárgy birtokosa;

•az ügy másodfokú elintézésében nem vehet részt az, aki az ügy elintézésében első fokon részt vett.

Az ügy elintézésében nem vehet részt az a személy, aki nem tekinthető pártatlannak, illetve akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése (relatív kizárási ok). Példáként szolgálhat az az eset, amikor az ügyintéző haragosa vagy éppen közeli hozzátartozója nyújtja be a kérelmet.

100